浅谈新时期我国少数民族教育立法　　　　

（兰州商学院法学院经济法研究生）　　

摘 要：少数民族教育立法是我国教育立法的重要组成部分。它对于维护少数民族平等的受教育权益，不断提升少数民族教育的品质，保障和促进我国民族教育的改革与发展，进而推进我国和谐社会的健康发展，具有十分重要而深刻的意义。然而，我国目前的少数民族教育却存在着诸多问题，因此，我们必须树立立法先行的理念，用法制的手段推进和完善少数民族的现代教育。　　

关键词：民族教育； 教育立法；立法原则；立法内容

一年之计，莫如树谷；十年之计，莫如树木；百年之计，莫如树人。教育则是树人的基础，在当前构建社会主义和谐社会的时代背景下，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的多民族关系，使民族关系与社会发展良性互动，民族教育尤为重要。民族教育牵扯着中华民族的发展和国家的长治久安，从教育立法入手，完善民族教育立法是一条可行途径。　　

一、少数民族教育的相关概念　　

目前，学术界对于界定“民族教育”取得了较为一致的看法，可以分为广义和狭义两种。“广义的民族教育是指对作为有着共同文化的民族或共同文化群体的民族集团进行的文化传承和培养该民族或民族集团的成员，一方面适应现代主流社会，以求得个人更好的生存与发展，一方面继承和发展本民族或本民族集团的优秀传统文化遗产的社会活动。”[1]狭义的民族教育是少数民族教育的简称，是指“对在一个多民族国家中人口居于少数的民族的成员实施的复合民族教育，即多元文化教育”，其主要目的是：“一方面帮助少数民族成员提高适应现代主流社会的能力，以求得个人的最大限度的发展；另一方面，继承和发扬少数民族的优秀文化遗产，丰富人类文化宝库,为人类作出应有的贡献。”[2]广义的民族教育概念涵盖面广“无论是原始民族的教育、古代民族的教育，还是现代民族的教育；无论是单一民族教育，还是复合民族教育；无论是主体民族教育，还是少数民族教育”这些都包括在内。本文所称的“少数民族教育”采用狭义上的“民族教育”概念，单指对除了汉族以外的其他少数民族所实施的，以继承其优秀文化遗产、加强族际间文化交流为目的的教育，目的是为了实现各民族间的相互理解与尊重、平等友好与和睦相处。　　

二、我国少数民族教育立法目前存在的主要问题　　

建国六十年来，我国民族教育法规建设取得了巨大的成绩，保障和促进了民族教育事业的改革和发展。然而，纵观民族教育几十年的发展历程，民族教育法规建设总是落后于民族教育自身的发展，特别是改革开放后，随着社会主义市场经济的发展、法制建设的加强，民族教育立法己远远不能满足民族教育发展的需要，这种不相适应的矛盾己日显突出。主要表现在：　　

第一，民族教育法规层级过低。从现行的民族教育法规来看，大量的为民族教育行政规章及规章性文件，法规很少，至今没有居于《宪法》和《教育法》之下的统领民族教育法规规章的民族教育基本法。由于民族教育法规层级过低，必然导致刚性不足，从而影响其效力的发挥，很难起到应有的对民族教育的保障和促进作用。当前，为适应我国依法治国、依法治教的需要，以及民族教育的进一步改革和发展，迫切要求加快民族教育立法步伐，抓紧进行民族教育法规的起草、修订工作，特别是，起草制定我国民族教育的基本法一—《少数民族教育法》，以此促进民族教育法规体系的建设和完善，使我国民族教育事业尽快走上法制化轨道。　　

第二，民族教育法规内容不完善。我国民族教育立法比较注重对少数民族受教育权特别是进入主流社会的受教育权的保护，而忽视对民族教育在传承和发展少数民族文化中作用、角色的规范。我国现行民族教育法规很少有关于维护和发展少数民族传统文化的内容，这是我国民族教育立法内容的重大缺失，也是我国民族教育立法指导思想的偏颇。这一点，可从我国双语教学政策的演变，略见一斑。建国初期我国非常重视少数民族语言文字的学习和运用，而现阶段更多地是关注少数民族学生对汉语的学习和掌握。语言文字是文化的载体，民族语言文字的失传，将导致民族文化的消失。因此，必须重视民族教育立法在保障和促进民族文化传承和发展中的重要作用。另一方面，从维护少数民族平等的受教育权出发，我国民族教育立法比较注重对少数民族学生的升学优待与照顾，而忽视了对其升学后有关学习辅导与帮助的规范，这从一定程度上导致了少数民族学生的低学业成就，从而其教育平等权也不可能得到真正落实。　　

第三，地方民族教育立法严重滞后。我国154个民族自治地方中，仅有十几个地方制定了民族教育法规，绝大多数地方还没有制定民族教育法规，[3]这既与中央教育立法的发展不相适应，也与民族教育快速发展的要求及在当地经济社会发展中的重要地位极不协调。　　

第四，民族教育法规针对性差、特色不鲜明。现行的民族教育法规无论是中央制定的，还是地方制定的，都是参照《宪法》、《教育法》、《民族区域自治法》等法律法规中有关民族教育的规定，本着与这些法律法规基本精神相一致的原则制定出来的。一个几乎共同的特点是:立法技术落后、脱离实际、照搬普通立法、没有很好地体现民族教育法规所应有的特殊性。所以，在指导民族教育实践过程中针对性不强。特别是民族自治地方制定的民族教育自治法规，没有用好用足法律所赋予的民族教育自治权，因而与民族教育的地方性法规比，特色不鲜明，有的甚至无任何特色可言。　　

第五，民族教育法规还不规范。现行民族教育法规规章，法律形式极不规范，立法名称庞杂混乱，大多用“意见”、“通知”、“指示”、“报告”、“批复”等名称，难以判断其效力、等级、适用范围，而且多属于政策性质，法律语言不规范，直接搬用政策语言，灵活性大，变动性快，可操作性差，从而影响了立法地位，削弱了立法效力，影响了立法的稳定性、严肃性、权威性。　　

第六，民族教育法规的执法监督机制远未形成。当前，整个社会尚未完全建立起一整套的严格的执法监督机制，法律监督处于软弱无力的状态。现在地方人大及其常委会对行政机关、审判机关和检察机关的监督还没有形成制度，也缺乏力度和实际操作，这就大大削弱了执法的监督效果，因而，“地方保护”、“部门保护”、“官官相护”以及执法者执法犯法的现象屡禁不止，严重影响了教育执法的监督效果。同时，司法部门管理体制未能形成相对独立的机制也是一个主要原因。另外，各种民间教育组织如教育学会、教育工会、各种研究会和协会等，在教育执法中的监督作用没有很好地发挥也是一个重要的原因。与国家总的情况相比，我厂国民族教育法规的执法监督机制显得更为薄弱。为加强民族教育法规建设，国家应建立民族教育法制工作机构，建立健全民族教育执法的监督检查系统。　　

第七，民族教育立法理论研究尚待加强。立法工作是一项理论性与实践性非常强的工作，立法实践的顺利进行离不开理论强有力的指导。但是，从民族教育法的基础理论建设上看，在系统性、趋前性、指导性、深入度等方面仍十分薄弱，没有引起各方面足够的重视。虽有一些省(区)及一些有识之士逐渐认识到研究的重要性，加强了对民族教育立法理论的研究探索，但全国范围内的研究工作仍没有很好地展开，具有一般指导意义的研究成果非常缺乏。立法巫需理论指导，是当前面临的十分突出的矛盾。　　

三、少数民族教育立法的理论基础　　

每项法律的形成都有其自身的立法基础，少数民族教育立法也不例外，主要有以下理论基础。　　

　第一、法律是规范和调整社会事务的有效途径。我国在较长一段时期内均以政策这一制度工具来规范和处理民族事务。随着我国法律法规的不断制定和完善，民族关系也逐步由政策调整转向政策与法律调整相结合。法律调整优先于政策调整的原因在于法律具有制定程序公正、内容权威、责任明确、处罚得当等特点。因此，在既有法律法规的基础上，加快民族教育专门立法步伐，制定少数民族教育法是尤为重要的。　　

第二、立法机制是实现少数民族教育平等权的有力保障。少数民族教育权的实质是民族平等权，也是人权平等的范畴。从社会整体利益而言，只有民族平等，才能有各民族的和谐与合作，才能推动人类社会的进步和各民族自身的发展。民族教育是我国教育体系中的一个子系统。少数民族成员是否享有与其他社会成员平等的受教育机会，这是衡量教育公平的一个重要标准，也是民族教育立法所要体现和保障的重要内容之一。　　

第三、少数民族教育立法的目标符合依法治国的基本理念。通过民族教育专门立法，对民族教育的具体问题由法律做出详细规定，有利于迅速改变民族教育落后的状况，促使教育主管部门、民族地区教育机构及广大人民群众在发展民族教育时能统一思想、有法可依。少数民族教育立法的必要性是由少数民族教育的特殊性和落后状况所决定的，仅仅依靠普通教育立法，难以从根本上解决少数民族教育存在的问题。只有重视民族教育立法，才能把少数民族教育工作纳入法治轨道，从而克服长期以来政策统揽全局的弊端，以“法治”逐步代替“人治”，以“法制”促进和加快少数民族地区教育发展的步伐。　　

四、少数民族教育立法的立法依据　　

（一）少数民族教育立法的客观依据　　

1、少数民族教育的重要性。从根本上讲，少数民族教育的重要性，直接决定着少数民族教育立法的重要性。我国少数民族教育的重要性，可概括为如下几个方面：第一，发展少数民族教育，是实践“三个代表”重要思想的必然要求。第二，发展少数民族教育，是民族地区全