摘要：改革开放以后，我国逐步在城市和农村推行以“医疗服务市场化”为原则的医疗卫生体制改革，取得了一定的成效，但总体来说改革结果不尽如人意。文章通过运用政策网络理论分析我国医疗卫生体制中相关网络主体之间的利益关系及资源依赖所形成的网络联系，得出的结论是：打破原有封闭的政策网络，让更多的社会利益团体参与医疗卫生体制政策的制定，是解决目前我国医疗卫生方面诸多问题的一条新途径。
 
    关键词：医疗卫生体制；政策网络；问题研究
 
    伴随着经济体制改革，医疗卫生体制改革一直在争议中进行，人民群众“看病难、看病贵”等问题至今未能解决，并且呈愈演愈烈趋势，如何改革我国的医疗卫生体制，已经成为政府部门、学者、媒体关注的焦点。此前的研究比较重视对政策内容和效果进行规范性分析和评价，很少关注形成当前医疗卫生相关政策的内在原因，尤其忽视了各种政策主体之间相互作用的动态过程。然而，恰恰是众多政策主体相互作用的动态过程影响和塑造了现有的医疗卫生政策，并导致相关问题的产生。因此，笔者认为要探讨解决目前存在的“看病难，看病贵”问题的出路，必须理解现有中国医疗卫生政策领域中各种政策主体之间形成的政策网络以及他们之间互相影响的动态过程及其内在联系。
 
    一、政策网络理论简介
 
    20世纪80年代，政策网络理论被认为产生于美国，对于它的定义目前学术界无统一定论。大体而言，政策网络是政策过程中国家与社会之间不同互动关系类型的总称。政府部门间及与社会组织间的相互合作形成了一个动态的网络结构。多元的参与者相当于政策网络的各个“节点”，而网络中的“链”则是参与者基于各自利益与目标进行博弈而形成的互相依赖的复杂关系。公共政策的制定与实施必然涉及到网络内部中各个利益主体的协商与互动，这种协调互动的模式是政策网络系统内部运行的主要方式。
 
    作为治理结构的政策网络，展现了公共政策责任主体多元化的图像，预示着政府推行公共政策过程中“既要避免单向的控制机制，又要充分注重政策效果反馈的回路”。当某一政策问题成为政治系统关注的对象时，相关利益群体就会出于交流信息的需要、交换资源的需要、结盟的需要、追求权力的需要与利益协调需要而聚集起来，在相互作用中形成政策网络。在政策网络中，政府不再是政策制定的唯一主体，非政府组织、私营部门、公民个人都可以成为主体，政府在这个网络中依然起主导作用，但不是依靠传统的政治权利来主导政策的产生，而是转为对其他团体利益的整合和对整个网络的管理。由于政策网络理论强调政策主体的多元性和独立性，强调决策过程中各种主体之间在平等协商的基础上互相妥协，以形成解决问题的共识，进而实现政策目标。笔者认为，政策网络理论为理解中国医疗卫生政策过程提供了一个很好的分析工具。
 
    二、我国医疗卫生体制的政策网络分析
 
    随着我国社会主义市场经济体制逐步建立和社会转型不断深入，利益多元的趋势日益明显，不同利益主体通过各种方式参与政策的制定和执行，由此产生了不同“节点”穿插而成的政策网络，有时各个节点之中又形成了一个次级网络，医疗卫生政策系统正是如此。以下具体考察我国医疗卫生领域政策网络中的各个利益主体。
 
    （一）国家主体
 
    中央政府与相关部门的政策决定和价值判断为医疗卫生行业的发展密切相关。例如2005年国务院发展研究中心和世界卫生组织合作完成了一份研究报告《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》指出中国的医疗改革总体上不成功，也就是说否认了医改的市场化改革道路。这给医疗体制改革今后的发展方向提供了重要的参考依据。在这层网络中，与医疗卫生政策紧密相关的卫生、财政、发改委、药品监督管理局等部门构成了次级网络，由他们主导着市场化的医改道路。
 
    1、中央政府与人大。权威行动者对政策的制定与执行具有自主性及权威性。在医疗卫生制度制定中，中央政府负责提出和制定政策，具体由相关部门制定实施。同时，医疗卫生政策属于行政政策，是由各相关部委提出政策及实施的，并不是一项“法律”，人大没有主动权，而只有监督和提案的权力。
 
    2、财政部、卫生部、发改委。自1985年开始，中国的医改被提上日程，改革以公共财政从医疗体系中退出，增加医疗机构的自主权开始，这意味着降低财政部门在医疗卫生体系中的经济职能。同样，卫生部对医院的管理也逐渐变得宽松。因此，由这两个部门主导着目前我国的公立医院实行“自负盈亏”和“管办分离”的运营策略，这在某种程度上造成了医疗服务公共性的缺失，进而带来医疗服务这一社会公共产品的供给不足。发改委承担指导经济体制改革和宏观调控的任务，它对医疗卫生的发展会更倾向于公平性，切实提高社会总体医疗卫生服务