摘要：煤矿事故的频发问题，已经成为中国构建和谐社会和实现社会经济可持续发展的瓶颈，也是公共政策部门以及学术界关注的热点问题之一。文章从宏观的角度对矿难发生的原因进行了分析，同时基于监管机构和煤矿企业的利益考虑，构建了一个博弈模型，探讨了中国煤矿事故发生的微观原因。文章提出了降低事故发生率，建设和谐社会的政策建议。
 
    关键词：安全监管；政府规制；社会和谐；激励机制
 
    一、引言：问题的提出
 
    中国是世界上煤炭安全事故发生频率最高的国家，近几年来，国家关闭了许多小煤窑，并从立法、产权、问责、监察等几方面采取了不少措施，但依然遏制不了煤矿安全事故高发的现状，不仅小煤窑事故不断，而且大中型煤矿也事故频出。据统计，2008年全国共发生各类安全事故共627158起，死亡人数达到112822人，2009年尽管还没有完全的统计数字，但估计也不会有太大的改观，而在各类安全事故中，煤矿安全事故占到了60％以上。可以说中国的矿难接二连三，从东北的黑龙江、辽宁到南方的广东、云南，从西北的新疆到山西、陕西，再到河北、河南和江西，大灾难数百人死亡，小事故数十人丧生。有数据表明，中国煤矿每百万吨平均死亡率为3.96，而美国煤矿每百万吨平均死亡率仅为0.039，印度是0.42，俄罗斯为0.34，南非是0.13。中等发达国家每百万吨平均死亡率一般为0.4左右，中国煤矿事故死亡总人数和每百万吨平均死亡率双双高居世界首位。
 
    严峻的安全生产形势与和谐社会建设产生了巨大矛盾，迫使我们不得不重新审视安全生产背后的诸多因素，以期找到有效治理的方法。
 
    二、政府规制失位：煤矿事故发生的宏观原因
 
    政府规制（government regulation）是政府部门利用强制权力按照一定的法规对微观经济主体进行经济干预的过程，其目标是克服市场失灵，实现社会福利的最大化。在市场经济条件下，按照政府对经济活动干预的路径不同，政府规制可分为经济性规制，社会性规制和法制性规制三种形式。经济性规制是对诸如自然垄断行业和金融业等特殊行业，由政府机构通过有关进入、价格、许可、认可等法规对企业的市场行为施加的规制（黄剑文，2005）；社会性规制是对企业行为造成的环境污染等外部性问题与产品质量以及食品安全和卫生等内部性问题，由政府的相关机构通过有关、价格、许可、标准、收费等法规对企业的市场行为施加的规制；法律性规制则是指由政府司法部门通过一定的法律程序而对企业的不正当竞争和垄断行为进行的规制。这三大规制行为市政府必须履行的重要职能，但从中国煤矿安全事故的处理问题过程来看，这三大规制全部失位。
 
    （一）法律性规制失位
 
    政府在追求经济增长的同时，没有严厉的责任追究制度，使得责任和利益不匹配。对于矿难的处理，政府一般采取罚款加整改的措施，对遇难矿工的赔偿标准过低，2004年发生在陕西铜川的矿难，每人得到的赔偿额为41880元，而整改期一过，煤矿又可继续生产，迅速获得利润，矿难的成本和代价在短时间内被填平，因为按照现行的《工伤保险条例》，对每位遇难矿工的赔偿约在4-5万元左右，折合成吨煤价约200-300吨，也就是说即使一次死亡100人的特大事故，其赔偿数额也仅3-4万吨煤就可以弥补。如此低的赔偿标准，别说国有大中型煤矿，就是一些小煤窑也没有的任何心理和经济负担。对于因管理不善或违法违规生产而导致矿难的责任人，并没有严格的追究其应付的责任，大多是行政处分，而非刑事处分，甚至有的不久之后还能异地升官。
 
    （二）社会性规制失位
 
    中国的煤矿监管部门有力无权，对煤矿安全制度和实施的监督难以进行，无法随时检查，及时发现问题，即使发现了问题，也无力使其整改，最多是一纸整改或停产整顿的通知，至于是否真的整改了，全凭煤矿企业自己，监管部门不能采取有效的强制措施，因为根据现有的法律法规，监管部门只有责令和建议权，因此被戏称为“没牙的老虎”。据统计，多数煤矿安全事故都是在安监部门下发了整改通知后发生的，有的甚至下发了数次。另外，监管者和被监管者经常处于同一利益集团内，很多监管者就直接来自于被监管的企业，这使得监管机构形同虚设，显然无法真正起到监管的作用。
 
    （三）经济性管制的失位
 
    有一些地方领导认为，在任期内煤矿出了事故要受到处分，不完成财税指标同样不好看。而产煤乡镇不办矿、不控煤就难以完成财税指标，于是他们把自己的职位当赌注，对煤矿非法开采，非法生产睁一只眼闭一只眼。尽管中央三令五申不准官煤勾结，但一些人之所以敢顶风作案，主要是因为法律中设定的违法成本太低了，出资煤矿的诸多官员的实际利益通常超过100％的利润，这样的高额回报使不少政府官员心存侥幸，即使被认为违法并受到处罚，其所承担的责任与之可能得到的利益相比也是微不足道的，最高的罚款额不超过20万元，这个额度还抵不过他投资煤矿一年的利益回报。
 
    中国的政府规制为什么会失位呢？原因是中国目前的政府规制并不是严格意义上的政府规制（孙百昌，2003），从规制经济学的角度分析，真正的政府规制是政府通过法律授权，对市场主体的行为进行某些限制和监督，它是政府机关利用法律手段，通过许可或认可，对企业进入、退出、价格、服务等加以规制，同时是为了防止无效率的资源配置，解决市场失灵，维护市场秩序，促进市场竞争，扩大社会福利（徐滇庆，1999），而中国目前的市场经济还很不完善，处于初级阶段，发育程度低且很不平衡，市场运行的规范也不规范，市场经济所需的社会环境还很不稳定，所以，中国目前实行的大多数“政府规制”实际上仍然是计划体制下政府管理经济的遗留模式，这种尴尬模式与严格意义上的政府规制还存在着相当大的差距。
 
    三、监管机构与矿主的博弈：矿难发生的微观解释
 
    （一）监管机构与矿主的博弈模型
 
    中国煤矿工业安全监管的基本结构是国家煤矿安全监管局，煤矿安全监管实行国家煤矿安全监管局与所在省（自治区、直辖市）政府双重领导、以国家煤矿安全监管局为主的管理体制，以前根据《中华人民共和国矿山安全法》规定由劳动部等部门负责煤矿安全监管职能，现在均由国家煤矿安全监管局承担，为了表述方便，我们不妨把上述部门统称为监管机构。在这个模型中存在的参与人是煤矿公司与监管机构。假设双方均为理性的“经济人”，都把追求自身效用最大化作为行为的主要目标。不妨设煤矿公司或者矿主为参与人a，他的行为分为重视安全生产与不重视安全生产简称重视和不重视，我们假定凡是重视安全生产的参与人a在某一定时期内不会出现安全事故问题。监管机构为参与人b，他的行为分为检查和不检查。假定参与人a的的战略空间为1s={重视，不重视