预算安排与执行“两张皮”产生的原因非常复杂，既有预算执行控制不严的原因，也有预算编制本身的原因；既有财务部门管理控制不力、制度不严和方法不科学的原因，也有党委政绩观、理财观偏差等原因。因此，解决预算安排与执行“两张皮”的问题需要树立系统的思维，从多环节实施综合整治。
 
    一、预算编制环节的控制措施
 
    细化预算编制，增强预算编制的准确性，是年度预算得到有效执行的前提。
 
    （一）细化预算编制
 
    细化预算编制的措施，在2001年预算制度改革中就已经明确，这项工作关键在于落实。总的要求是：预算中分配给部队的经费，应明确到具体使用单位和项目；各部门直接开支的经费，应详细列出开支项目、数量、单价和所需经费数额。按保障分工和分级管理的要求，维持性经费，属标准领报的，采取标准定到哪一级，就由哪一级细化以增强部队管理的自主性，提高保障效率；属项目经费的，由总部和大单位来细化，增强透明度。另外，细化预算编制的一个前提条件就是准确测算经费需求。经费需求测算的准确性，直接决定预算编制的准确性与细化程度。无论是维持性经费还是建设性经费，经费需求测算总体原则是：能标准化的尽量标准化，不能标准化的严格实施项目预算。因此，如何在经费供应保障标准化建设上实现突破，是一个关键。除了维持性费尽量实现标准化供应保障外，一些建设性经费同样也可以部分实行标准化供应。
 
    （二）事业计划与预算编制尽量衔接，规范预算调整程序
 
    现在，年度工作计划确定与预算编制是分离的。这就产生两个问题：一是预算编制无法完全反映年度工作计划；二是年中频繁的事业任务变动必然要产生新增经费需求，使得中期预算调整过多，损害了年度预算的权威性，干扰了正常预算执行过程。对待年度预算编制与年度工作计划之间的程序分离与时间错位的问题，除了协调年度预算编制与年度工作计划确定的时间之外，主要应通过编制中期预算规划的办法，以增强预算的连续性以及事业任务计划与中期预算的关联度。相对于维持性经费而言，建设性经费需求与年度工作计划的变动关联性更强，可以通过项目库的动态更新及时反映政策的变动。针对在现有条件下中期任务的频繁变动，主要是研究确定哪些经费需求是当前预算中必须作出及时调整，哪些新增需求可以列入下一年度预算安排。总体原则是：尽量使预算编制与军事工作计划确定的过程实现一体化，并保持时间上的同步；尽量减少中期预