摘要：城市经理制作为美国市政体制的主要形式之一，在美国城市现代化发展进程中起到了重要作用。它虽然形成较晚，但发展异常迅速，其所倡导和实践的专业化、科学化城市管理理念受到越来越多美国地方政府的推崇。文章通过对城市经理制进行研究，揭示其形成过程和机制，从而为改革我国市政管理模式提供借鉴。
 
    关键词：美国城市经理；中国市政管理；启发
 
    美国城市经理制确立于19世纪末20世纪初市政改革时期，它将市政管理和企业模式有机融合，体现了广泛的适应能力，被越来越多的城市所采纳。城市经理制，即美国的市议会——市政经理模式，它将城市政府看作一个公司机构，在行政理念、行政组织等方面进行企业化运作，政府借鉴企业的先进经验，将质量、服务、顾客、效益等概念融入城市管理，破除行政本位的传统行政观念，由对上级负责转变为对公众负责。市议会相当于公司的董事会，由全体市民选举产生，市长是议会中的一员，作为议会的代表相当于董事长；市政经理由议会进行推选且必须是有城市管理能力的专业人才，议会、市长和市政经理各司其职，议会负责立法和政策的制定，市政经理负责具体执行，而市长则作为城市的代表进行礼仪和外交方面的事务。
 
    一、美国城市经理制的确立和发展
 
    城市经理制是美国历时近40年市政机构改革的最主要成就，它的确立和发展有其深刻的历史和时代背景，顺应了美国城市化进程的客观需要，对其进行深入剖析，有重要的理论和现实意义。
 
    （一）美国城市经理制的确立
 
    19世纪末20世纪初的市政体制改革倡导市政体制企业化，城市经理制的产生和确立是这次运动的一大成就。当时的美国正由农业国进入工业国，经济发展的重点开始转向城市，由此带来了住房、卫生、交通、治安、公共设施基础建设等一系列问题，对市政管理提出了尖锐的挑战，而美国政府由于体制不当而无力应付，“弱市长型”市长暨议会制是当时政府组织处于瘫痪状态的原因，在该模式中市议会既是立法组织又是行政组织，各部门相互独立且不受市长的管辖，导致很多机构设置权限不清，难以统一行动解决当时的社会问题。一些职业政客利用党派势力乘虚而入，把控州、市两级立法部门，架空城市政府和市长，市政管理非常混乱，呈现了所谓的“无形政府”时期。工业化过程中成长起来的新兴中产阶级意识到了美国社会面临的紧迫问题，相继发起了抵制职业政客的市政改革运动，他们拥有对企业管理的成功经验，主张利用有才干的企业家按照企业化的运行模式进行市政管理，以提高政府的效率和效能，并认为必须加强城市行政部门尤其是市长的权力，实行“强市长型”市长暨议会制。“强市长型”市长暨议会制的行政权力主要集中在市长手中，市长是唯一由民选产生的行政官员，有权任命和撤换政府各部门首长，而勿需征得议会的同意，议会处于次要地位，市长拥有否决议会议案的权力。通过这样的市政体制模式，改革者们认为可以有效地遏制职业政客通过市议会干预市政。之后为了适应时代发展的需要，在“强市长型”市长暨议会制的基础上产生了城市委员会制，即通过任命几位有能力的企业家组成一个委员会来负责城市管理，该委员会集立法与行政为一体，委员会里所有成员地位平等，这一模式运行曾一度改善了城市管理的面貌，但其逐渐暴露的体制弱点无法适应城市化发展后市政管理的需要，城市问题庞杂多端，需要有管理专业知识的人才进行管理，但许多符合要求的特长专家不愿参与官场政界的斗争而拒绝出任，此外该体制委员地位平等，缺乏分权和相互制衡，容易发生腐化揽权的现象。因此改革者们不得不继续探索新的方案，一种类似企业经理制的新颖体制雏形应运而生，即由议会设立“总经理”职位，负责行政管理部门工作，它弥补了城市委员会制的不足，以其出色的效率赢得了社会尤其是学术界的广泛赞誉，著名改革理论家理查德·蔡尔兹立即对其加以研究整理，总结了一套较系统而完整的城市经理制理论，由此城市经理制确立。
 
    从弱市长制-强市长制-城市委员会制-城市经理制的形成过程可以知道，城市经理制并非一蹴而就，而是借鉴了最初市政改革运动中改革者们提出的政府企业化运行模式，从城市委员会制过渡而来。城市经理制更充分地体现了企业化管理原则，在实践中充满了生机与活力，是市政管理企业化、科学化思想的升华，在城市管理方面消除了政治化的行政“腐败”现象，用一种崭新的企业化“效率”方式取而代之。当然，随着城市问题的日趋复杂，城市经理制也必须不断地进行调整，世界大战后美国的改革运动将城市经理制的发展推向了高潮。
 
    （二）美国城市经理制的发展
 
    第一次世界大战后的美国，大型企业、公司为主要经营管理形式的垄断资本占据了主导地位，使得以“泰勒制”闻名的企业科学化管理思想流行一时。公共行政领域深受社会大环境的影响，迫切需要引入企业管理模式来提高行政效率、降低行政成本。城市经理制面对时代变革产生的新要求不断修整和完善，第二次世界大战后，美国城市发展呈现新的趋势，在企业模式的启发下，城市当局通过将政府和市场有机结合起来，赋予政府机构活力和创新，并取得了以下几个方面的进展：
 
    1、在市政服务和市政工程方面引入竞争机制。城市经理制倡导企业化运行模式进行城市管理，许多地方政府在引入竞争机制上做了有益的尝试。1978年，美国菲尼克斯市试图对一些市政工程实行公开招标，公私部门可以在平等的条件下一起参与竞标，政府要想在竞标中获胜，就必须思考如何提高质量管理，劳动管理和成本核算，改进经营方式，提升竞争实力。该次尝试最明显的效果就是提高了效率，促进城市管理部门在竞争中审视自我，做出革新以满足市民的需要。
 
    2、市议会的决策过程中加大公众的参与力度。城市经理制满足了“小政府”的政治传统，保证了行政权力的集中和行政管理的专业化和科学化，政府的决策制定相当重视公众的支持和参与。政府允许公众进入会场旁听市议会会议，遇到涉及市民切身利益的重大问题，及时召开市民专门会议讨论征求公众意见，一些政策的