摘要：安徽农村正处于社会变革时期，农村社会存在爆发公共危机的隐患，文章在公共治理理念系统视角下，分析了安徽农村公共危机治理中存在的问题。
 
    关键词：安徽农村；公共治理；公共危机
 
    安徽是个农业大省，农村人口占大多数，农村社会存在爆发公共危机的隐患：社会因素诱发和自然因素诱发，特别是安徽农村社会矛盾与社会冲突等方面引发的农村公共危机不能够有效地消弭和化解，则安徽社会经济的可持续发展和社会的长治久安就不能实现。安徽处于我国中部地区，这一问题的解决更是具有战略性的指导意义。
 
    农村社会公共危机是在特定的时空环境下发生的特殊紧急状态和危险局势，一旦出现和爆发，就会严重影响农村社会的正常运作，对涉及者的生命、财产和生存环境等造成威胁、损害，超出了政府、涉及者和社会管理的常态能力，这就需要政府、涉及者和社会能够调动特定时空区域内及其周围的一切力量，共同应对，尽可能的消弭和化解。农村公共危机一般会对全体公民和社会生活构成严重威胁，呈现出突发性、公共性、多样性、对抗性、关联性、复杂性、隐蔽性、危害性、不确定性和多变性等特征，需要我们科学合理的调动公共资源去应对。同时由于政府功能和责任的有限性，决定了政府不应该、也不能够承担危机的全部责任，必须积极寻求社会的参与和合作。
 
    事实上，基于公共治理理念系统视角下来观察安徽农村公共危机问题，其产生的根源就在我们的社会运行结构当中。无论是导致农村公共危机的自然因素，还是社会因素，都直接和间接地我们自己的行为及公共政策有关。以自然灾害为例，可以追溯到政府长期以经济发展、轻视环境保护的治理理念和公共政策有关。社会群体性事件引发的危机，是与一些地区的社会结构和权力失范有关。因此，在安徽农村公共危机治理实践中存在如下问题。
 
    一、公共危机事前治理问题——预警机制不健全
 
    （一）危机意识淡薄
 
    安徽地处南北过渡带，属于自然灾害比较多发的地区。安徽年际间气候变化大，加上长江、淮河流域地势低洼、生态恶化，造成自然灾害发生频度高、地域广、危害大。“近五年，安徽省农作物受灾面积平均为2200千公顷，占常用耕地面积的52.6％，比全国高17.9个百分点；2007年安徽省水灾受灾面积，成灾面积均位居全国首位。由此暴露出安徽省农田水利设施水平不高、农业抗御自然灾害弱的矛盾，这是造成安徽省主要农作物单产水平较低，农民种植效益不高的重要原因。2007年安徽省粮食亩产为298.6公斤，比全国低18.4公斤，其中稻谷亩产410公斤，低19公斤。”
 
    “2006年末，全省农村劳动力资源总量为2448.48万人。其中，男劳动力1211.06万人，占49.5％；女劳动力1237.42万人，占50.5％。农村劳动力资源中，20岁及以下337.51万人，占13.8％；21岁-30岁357.43万人，占14.6 ％；31岁-40岁599.97万人，占24.5％；41岁-50岁452.89万人，占18.5％；51岁以上700.68万人，占28.6％。农村劳动力资源中，文盲321.96万人，占13.1％；小学文化程度799.67万人，占32.7％；初中文化程度1098.86万人，占44.9％；高中文化程度200.67万人，占8.2％；大专及以上文化程度27.32万人，占1.1％。”其中“2006年，农村外出从业劳动力1119.07万人。其中，男劳动力698.74万人，占62.4％；女劳动力420.33万人，占37.6％。外出从业劳动力中，20岁及以下占15.5％；21-30岁占34.2％；31岁-40岁占32.8％；41-50岁占12.3％；51岁以上占5.2％。外出从业劳动力中，文盲占2.6％；小学文化程度占20.5％；初中文化程度占71.3％；高中文化程度占4.8％；大专及以上文化程度占0.8％。”
 
    由此可见，留在农村的大部分居民基本上是老小和文化程度不高者，加之安徽农村基层政府工作人员的素质不高，进而导致整个农村社会缺少必要的公共危机治理意识，应对公共危机治理的知识更为贫乏，面对可能到来的公共危机的心理承受能力较差，处置公共危机事件的能力比较差。如以阜阳假奶粉事引发的公共危机为例，在假奶粉事件爆发之前，多家医院都接诊过来自于农村的“大头患儿”，但由于相关人员的素质问题，特别是在阜阳农村，年轻人多外出打工。很多年轻夫妇在小孩出生不久就外出，“留在家里的婴儿全靠老人用奶粉喂养。加之农村老人一般文化水平不高，他们自己一辈子都未尝过奶粉是什么滋味，因而无从鉴别奶粉的优劣。而一些劣质奶粉质量虽差但包装并不逊色，有的甚至打着‘国家免检产品’、‘保险公司质量承保’等标志，更让他们真假难辨，”加之“农民自身的封闭性和维权意识淡薄，也给不法经销商和厂商提供了生存空间。在阜阳市区调查时笔者发现，市民多少知道劣质奶粉害人的事。可在农村，相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸。而在已经发生的上百例‘奶粉杀手’事件中，真正去工商部门投诉的家长也少之又少。”特别是相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸，错过了公共危机防范的最佳时机，进而导致这个问题的不断积累而爆发，形成危机的叠加效应，震惊全国。特别是一些基层政府，在追求gdp等过程中，对政府本该履行的职能进行了异化，在一片歌舞升平的繁荣中忘记了为人民服务的主旨，进而导致农村的基层政府及其工作人员普遍缺乏忧患意识和公共危机意识，相关知识和能力匮乏，更不知道为人民服务的农村基层政府必须责无旁贷地履行农村公共危机治理职能，对潜在的和己经发生的危机缺乏警觉性和应变力，甚至当发生重大危机造成重大伤亡后采取“内松外紧”的措施，以防止出现社会恐慌为由试图慌报和回避进而引发更大的灾难。因此，有必要在农村中，提高危机意识强调危机观念，加快农村中预警机制的建设。
 
    （二）危机预警信息滞后
 
    尽管在“工业反哺农业，城市支持农村，多予少取放活”的方针指导下，加大财政支农扶农的力度，为安徽农村社会发展提供物资、技术和科技装备。但比较而言，安徽农村地区应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏。农村信息沟通不畅，潜在的公共危机险情难以及时动态的把握。尽管各级政府为此做了大量的工作，但从安徽农村的实际情况来看，应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏，使得即使发现的公共危机隐患也难以及时的做到下情上达，使得决策部门把那个适时了解、掌握，进而导致决策部门和基层组织的信息沟通不畅，延误战机。特别是农村很多地方还没有建立整体联动机制，特号报警系统多而杂乱，110、119、120、122、185等多号并存，增加了信息互动的难度。事实上，在农村还有许多地方甚至没有制定公共危机预警系统，危机前的预防、预警和预控没有专门机构管理，危机预防、预警和预控机制的缺失大大增加了危机应急管理和紧急救援的难度，一旦危机临近，这些地方往往来不及采取任何措施，只能被动地应付危机，效果差强人意。
 
    同时，由于农民的相关知识的贫乏，难以对危机的先兆作出识别，对周围现实和潜在的危机知之不多。加之现行的农村政府工作机制：农村地区的工作长期靠上级政府指导，各乡村条块分割，不易形成互动。许多村委会干部都习惯于计划体制下行政命令式的工作方式，造成各村缺乏自主性和自治性，在出现危机苗头时，先上报上级政府，再由上级政府通知其他各村，延误了预防的最佳时机。农村社会团体较少，缺乏农民利益的代言人和比较畅通的信息通道，使得即使发现公共危机苗头，也难以及时地做到下情上达，延误战机。
 
    （三）忽视公共危机治理的教育和训练
 
    尽管按照国家有关法规，应建立健全农村应急管理体制，提高危机和突发事件处置能力。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门多制定了自己的突发性事件处置应急预案，但大多数都是纸上谈兵。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门的工作人员比较缺乏公共危机防范意识和相关能力。同时，在相关培训过程中，公共危机治理的教育和训练比较缺乏，进而导致对出