摘要：在我国构建和谐社会的蓝图中，城市社区因其在国家治理链中的独特地位日益为管理层所关注。尽管我国宪法对社区为基层群众性自治组织，但是在现实中，基层社区组织难改“政府之腿”的现状，遏制了基层民主法制建设的推进。文章通过对台州市东城街道社区治理模式的实证考察，探索性地提出适合经济政治较为发达的沿海城市社区的治理模式——以“政府为主导，以社区为支点，多中心参与为核心”的一体化的多中心治理体制。
 
    关键词：社区治理；模式；多中心
 
    一、问题的提出
 
    随着经济与社会改革发展的不断深入，城市的社会生活和管理体制正发生着整体性的深刻变化，“小政府、大社会”格局正在形成。计划经济体制下由政府和企事业包办的社会管理、服务职能开始分化，许多社会性问题从“单位”逐步剥离到“社区”。同时，随着城市化进程推进和改革的深化，大量农村人口涌入城市，失业、下岗等城市“新贫困阶层”的出现，个体经济、私营经济等从业人员都使得城市基层人口管理和服务问题日益复杂，要求社会管理重心下移。但由于我国长期以来缺乏社会建设，各种社会组织承接从政府剥离出来事务的能力极其有限，从而导致大量社会事务沉淀到社区。社区被期望为解决社会问题的最佳场域，成为城市社会公共管理和公共服务的基础平台。
 
    2000年12月，《关于在全国推进城市社区建设的意见》发布，我国城市社区发展进入一个新的发展时期。然而，城市社区治理模式的探索与理想的社区自治模式有很大差距。尽管我国宪法和法律对城市基层组织界定为群众性自治组织，但在现实中，社区组织难改“政府之腿”的现状，行政化倾向仍很明显。面对困惑，不少研究者将问题归因于“社会转型”，或归咎于“全能型政府”、“行政化的居委会”或“低素质、高依赖性的居民”。其问题的根源出在现行的社区治理模式上。如何构建一个合理的治理模式，切实改变“政府主导就是政府包办，社区自治只是形式自治”的现象是本文的中心和落脚点。本文将通过对黄岩区东城街道社区治理的实证考察，汲取其在社区治理过程中的基本经验，以期为城市社区管理模式构建提出有益建议。
 
    二、黄岩区东城街道社区治理的实践与分析
 
    东城街道下辖11个社区，常住居民总数1.78万户，户籍人数为5.3万人；登记在册的流动人口总数为2.5万人。有省级文明社区3个、市级文明社区7个；市级首批和谐示范社区2个。
 
    （一）东城街道在社区治理上的主要做法
 
    1、“一组三会”：重构社区治理结构。社区组织体系由社区党组织、社区居民代表会议、社区居委会和社区议事协商委员会四个层面组成。社区党组织是领导核心，在街道党工委的领导下开展工作。社区居民代表大会是社区实施民主决策、民主管理的权力机构，由居民小组推选代表组成。社区居委会是由社区成员担任、社区居民选举产生。社区议事协商委员会由街道组织建立，成员来自社区居民，对社区重大事务进行协商讨论。
 
    2、建章立制：完善社区管理制度。为了理顺各管理组织的关系，东城街道先后制定和修改了社区居民自治章程、社区专职工作者管理办法和社区工作运行规则等；创立和规范了社区居委会定期报告工作制度、社区工作者民主评议制度、居务公开制度、考核评议制度、社区专职工作者绩效工资制度等。
 
    3、创新载体：提高社区服务品质。一是推进社会化养老服务。动员社会力量兴办老年服务设施和项目，使养老服务走上社会化的路子。二是扩大社区服务面。协助政府为社区居民提供社区保障、社区救助、社区再就业等公共服务。三是为困难弱势群体提供社会救助。四是加快社区卫生服务站的建设。11个社区都设立了社区卫生服务站，形成快捷可行的社区卫生服务网络。
 
    4、公开招聘：组建专业社工队伍。2003年制定了《社区专职工作者管理办法》，根据社区需求向社会招聘，形成了一支结构稳定、素质优良、专业化、职业化的社区工作者队伍。街道48名专职社区工作者，平均年龄34岁，大专以上文化程度42人，占87.5％；党员25人，占53.1％。
 
    5、“配套改革”：建立长效管理机制。一是建立和完善社区公共服务设施。目前11个社区办公用房得到解决，2008年创建的5个社区办公服务用房达到350平方以上。二是建立多元化的投入机制。构建以政府政策性投入为主导、奖励性投入为补充、社区资产经营收益为保障的多元投入机制。
 
    （二）东城街道社区治理模式存在的不足
 
    1、社区治理行政化倾向比较严重。一是社区功能行政化。从各社区居委会地位和功能现状来看，与政府的关系是全面依附型的。具体而言，存在居委会的本位角色即自治组织的职能严重弱化与退化的问题。过多地承担了政府行政职能和社会事业单位职能，成为一个依附于街道办事处的、功能混淆的全能组织。它的日常工作也不是立足社区自治、提升居民的公众参与度，而是接受政府委派的多项工作，并接受名目繁多的检查评比。二是运行方式的“准行政化、机关化”。目前社区居民委员会基本是“准行政化”的运行方式。大多数社区居委会实行与国家机关相同的作息时间制度，只是例行公事应付突发事件，造成居民与社区居委会之间缺乏正常的沟通和交流，居委会成员缺少足够的时间来整合和聚集居民的意见和意志。
 
    2、社区自治运行缺乏资金及支配自主性。社区居委会普遍反映资金不足是当前推进社区工作的主要障碍。据东城街道s社区统计，2008年活动经费开支总额为14万元，其中政府拨款仅2万元、共建单位资助3万元、大部分还是靠社区干部凭私人关系到辖区企业“化缘”所得。经费来源渠道不畅，多元化的社区投入机制还远未形成。由于缺乏有效经济来源，大多社区硬件设施普遍落后，严重制约社区发展。同时，社区居委会也无法自主使用自筹的活动经费，根据东城街道财务规定，社区支出经费的自主权只有1000元，1000元以上须经街道分管副主任签字审批，3000元以上必须经街道主任签字审批。经费开支的政府控制，使得社区居委会无法脱离对政府的依附关系，独立人格不强，不得不执行上级委派任务，也决定社区自治难以充分开展。
 
    3、社区参与发育不充分。一是参与面窄，深度与广度低。据调查表明，62％的被调查居民从来没有参加过社区活动，在38％曾经参加过的居民中，20.5％的人仅参加过1次-3次。社区参与频度与年龄呈线性正相关态势，即居民的年龄越大，其社区参与频度越高。经常参与社区活动的人员中，离退体人员占70％，而青年人的参与程度普遍较低。参与的内容主要以非政治性参与为主，对于社区公共事务和公益事业的决策和执行、社区建设与治理规划的制定等很少参与。二是参与机制不完善。从参与途径和渠道来看，缺乏一套行之有效的参与机制，随意性大。现实中，社区管理机构的通知或邀请成为普通居民参与社区事务的主渠道。调查显示，在有关社区事务管理中，62.3％的居民表示街道和居委