摘要：随着城市化进程的推进，被征地农民最终必将融入城市，成为城市居民的一部分，逐步将被征地农民纳入城镇职工养老保险体系是解决被征地农民社会保障的必然途径。文章以江苏省南通市为例，介绍了被征地农民基本生活保障的现状，分析了主要制约因素，并有针对性地提出了建议。
 
    关键词：被征地农民；城镇职工；养老保险
 
    被征地农民是指农民集体所有的土地被征为国有后，从该集体经济组织成员中产生的需要安置的人员。据专家估计，目前我国被征地农民的数量达到4000万人，并且随着各地经济发展的加快，这个数字还在以每年200万人的速度增加。南通市现有780多万人口，其中600多万为农业人口，人均耕地为0.8亩。据国土部门的统计，“十一五”期间，南通市约有11万亩土地被征用，约有15万被征地农民需要政府安置。
 
    一、南通市被征地农民基本生活保障的现状
 
    南通市被征地农民基本生活保障工作开展得较早。2003年，南通市崇川区、港闸区被江苏省列为被征地农民基本生活保障试点单位。2004年1月，南通市人民政府下发了《南通市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》。5年来，试点单位在实践中不断总结经验，推出一系列被征地农民基本生活保障的制度并不断完善。
 
    截至2008年12月底，全市被征地农民累计应保人数13.2万人，实际纳入保障13.01万人，占比98.6％。其中，享受基本生活保障的有10.50万人，占比80.7％；而参加城镇职工养老保险的只有2.51万人，占比19.3％。
 
    二、当前制约被征地农民参加城镇职工基本养老保险的主要原因
 
    被征地农民中参加城镇职工养老保险的人数是参加基本生活保障的不到1/4，占被征地农民总人数不到1/5。被征地农民参加城镇职工基本养老保险积极性不高的原因，主要归纳为以下几点：
 
    （一）“土地换保障”的补偿价值过低
 
    南通市征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费，其中土地补偿费按市区耕地前3年平均年产值（标准为每亩2000元）的一定倍数计算，征用农用地、未利用地、集体所有的建设用地，分别按10倍、4倍、8倍计算；征用农用地的安置补助费按需要安置的被征地农民人数计算，标准为每人17000元，其中需要安置的被征地农民人数=被征用的农用地数量÷征地前被征地单位人均占有农用地的数量，征用未利用地和集体所有的建设用地不支付安置补偿费；青苗及地上附着物的补偿按《南通市市区土地征用青苗及地上附着物补偿标准》文件执行。这种以缺乏升值性的农产品而不是土地价值作为补偿基础的做法，难以置换出土地对农民的全部功能。一般地，土地对农民的生活保障功能包括基本生活保障、提供就业、土地继承权、资产增值、直接收益及低成本获得的长期使用权等。
 
    以征用补偿标准最高的农用地为例，如果按年产值2000元/亩计算，则补偿标准为20000元/亩，南通市农民人均耕地面积0.8亩，再加上安置补助费、青苗及地上附着物补偿费，从调查的数据来看，分到农民手中的补偿款一般为每人3-10万元，最高的仅12万元。2008年南通市农村居民人均生活消费支出5653元，城市居民人均消费性支出11613元。被征地后农民的生活消费支出会大大增加，即使按城乡生活消费的中间值（8633元/年）计算，也不能置换出土地承包期限为30年的全部收入，土地的其他功能更需从补偿。被征地农民在政府征地过程中处于极度被动的状态，他们对土地的征用、土地补偿标准的制定缺乏发言权。“土地换保障”的补偿价值非常低，被征地农民没有能力为社会保险缴费，这是被征地农民参加城镇职工养老保险比率低的深层次原因。
 
    （二）参保费用较高，养老金水平较低
 
    以南通市现行的城镇职工基本养老保险规定计算，2008年7月1日至2009年6月30日期间参保人员最低缴费基数为1369元，按28％的缴费比例，一个月需缴383.32元，一年为4599.84元，按最低缴费年限15年，养老保险缴费基数以每年10％环比递增计算，其要达到能按月享受基本养老金条件最少需缴146148.32元。土地被征用后，很多被征地农民连满足当前生活的经济能力都很脆弱，没有余钱来参加城镇职工基本养老保险，大多数被征地农民只能享受被征地农民基本生活保障待遇。
 
    而且如果被征地农民参加城镇职工养老保险，