摘要：土地问题是“三农”问题的核心，解决三农问题的关键在于农村土地制度创新。文章分析了我国土地制度的历史沿革，结合《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》相关规定发现：我国目前农地产权制度承担了过多的社会保障功能，土地产权不能随意流转，产权权能残缺。适合我国国情的农地制度创新应该是实施土地股份制改革。
 
    关键词：三农问题；土地制度创新；土地股份制
 
    一、问题背景
 
    “三农”问题始终是困扰我国城乡统筹发展、全面建设小康社会的一个重大问题。而土地问题是“三农”问题的核心。现阶段我国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权，“统分结合，双层经营”。这种制度在早期确实促进了我国农村经济的发展，但随着我国工业化的发展、市场化改革的深入，它开始制约农村经济的进一步发展，出现了制度的非均衡。可见，现存农村土地制度存在潜在的获利机会，客观上需要推动土地制度变迁。因此，实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的实践来看，实行“土地股份制”是进一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。
 
    只要产权是排他的和可以转让的，不管土地合约如何安排都能达到资源的有效配置。在私有产权下，不管土地所有者是自耕土地，是雇佣农民来耕种，还是以固定的租金出租给租地者，或是与佃农分享实际产出，它们所暗含的资源配置是相同的。换言之，西方学者主张土地私有。但我国农村土地主要属于集体所有。土地所有权归集体所有，农户享有土地使用权。产权并不能随意流转，这在一定程度上影响了农民的规模化经营的进展。我国农村土地制度的基本特征是土地集体所有制的家庭承包经营，这一制度目前受到的挑战主要是，它有没有支持我国经济社会持续发展的能力？
 
    新中国成立后，农村土地制度经历了3次大的变革，其内容都是围绕土地产权问题来进行的。
 
    一是土地改革，以村为单位平均分配土地，使农民拥有了除租让权之外的大部分私有产权。土地改革是以国家行政手段而非市场手段推行的，造成了农民对土地产权残缺。
 
    二是土地集体化，变土地的农民个人私有为集体所有，建立了高度的土地集体所有制。
 
    三是土地承包制，退还给农民除土地所有权之外的大部分产权，实行了土地所有权和使用权的分离。刚刚颁布的《物权法》（2007）第124条明确规定：“农村集体经济组织施行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”第125条规定：“土地承包经营权人依法对承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”第126条规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30-50年。林地的承包期为30-70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家规定继续承包。”可见，《物权法》关于农地的产权制度还是没有放开“处置权”之一——产权权能。这表明，我国农地产权制度被赋予了社会保障功能。
 
    二、人民公社体制：建立及其瓦解
 
    土地集体化后，将土地农民所有变为集体所有，实现了土地的公有公营。集体化经历了从互助组、初级社、高级社、直至“三级所有队为基础”的人民公社体制。在人民公社体制下，土地产权高度集中，土地集体所有、集中使用、集体生产、统一经营和分配是这种公有土地产权制度的特征。土地实行“三级所有”，分别归人民公社、生产大队、生产队三级集体经济组织所有，对土地的占有呈现等级结构的占有体系，致使土地占有关系混乱，每一级都是财产所有权主体，而每一级又都不是完全的所有权主体。可以说，人民公社体制下的土地产权制度及生产经营方式，不仅不能激励人们热爱集体财产和努力劳动，相反地却对追求个人利益最大化的集体成员具有激励作用。一是偷窃。在集体所有、集体经营、统一分配集体劳动成果的情况下，农产品在收割集中起来之前，具有广泛的分散性，防止被偷窃的成本很高，甚至大于收益。二是偷懒。在集体统一劳动下，对集体中的每一个成员来说，自己的劳动力是其唯一能控制的生产要素，努力是在其控制下的一个变量，根据自己可获得的利益来决定付出的努力程度（张琴等，2004）。在农业生产中，测量劳动者的努力程度和确定每一单位投入的特性需要广泛的和昂贵的费用，集体组织对每个成员劳动投入的考核极难确定，主要靠个人的自觉性。同时，劳动者对自己的行为收益预期极其不足，对每个当事人都存在很强的外部性，缺乏直接利益和责任约束的农民，无论如何也不会像自主经营那样关心合理使用土地及提高土地收益。正如巴泽尔（1997）所说：“如果工资合同是严格的时间交换金钱，那么，只要工作努力不直接产生效用，雇员就会仅仅提供时间，而连手指都懒得动一下。”可见，人民公社产权制度，度量和监督劳动的成本极高，使得农民的劳动努力极小化，不能不牺牲效率，以求低水平的公平，其结果只能导致资源的严重浪费和农民的普遍贫穷，这就注定了这种土地制度必然被废除。在长期难以解决温饱问题的情况下，农民向这种土地制度发起了挑战，自发地进行土地承包。
 
    三、家庭承包土地制度：问题与反思
 
    经过20多年的强制集体化之后，我国农村在20世纪70年代末80年代初实行家庭联产承包责任制。家庭承包制下的农地产权的特点是“集体所有、分户经营”，既保护了土地的集体所有制，又赋予农民在承包期内对土地的经营权。作为一项制度创新，它还原了农业家庭经营的最优特征，农民真正具有自主支配自身劳动的个人权力。“像这场伟大改革的其他方面的发展一样，一旦给予机会，市场就会表现出比任何权威都更强大的力量。允许人人决策，是让市场发挥魔力所要的唯一条件”（张五常，1997）。“一个劳动者在家庭承包责任制下激励最高，这不仅仅是因为他获得了努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用”（林毅夫，1994）。承包制的实行，取得了举世瞩目的成就。但家庭承包制仍然不是一次完整的产权变革，这种制度是土地的集体所有权和农户土地使用权相结合的制度，对解决农民的温饱问题来说，的确是一剂灵丹妙药。但从土地产权制度上说，它既不是两权合一的土地私有制，也不是规范的两权分离租佃制。在我国改革目标选择了社会主义市场经济之后，土地家庭承包的制度安排的边际效用急剧递减，已明显呈现出制度上的缺陷，越来越不适应市场经济的发展。
 
    《中华人民共和国土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属