十七届三中全会审议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在系统总结我国30年来农村改革发展宝贵经验的基础上，对我国城乡发展面临的新情况做出了基本判断，指出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，将土地管理制度等一系列改革提上了议事日程。
 
    土地：城市与农村发展的争夺焦点
 
    无论城市还是农村，土地都是生产生活中必不可少、至关重要的基本资源要素。如何平衡城乡土地需求的矛盾，是实现城乡统筹发展的关键环节。建国后，特别是改革开放以来，城镇化、工业化飞速发展堪称奇迹，其所依赖的就是农村廉价供应的土地、原料和劳动力。在新的历史时期，城市经济的积累已经达到一定程度，城市反哺农村是缓解社会分化、保证粮食安全、实现全面小康的必然途径，也是构建和谐社会的客观要求。十七届三中全会对土地管理制度改革提出的要求，正是要规范土地利用，遏制城市无序发展的盲目冲动，通过制度化的途径，让农村更多的参与和分享经济发展。
 
    我国的土地管理中，存在明显的身份制度。无论是城市土地国家所有、农村土地集体所有，还是相关的土地征收政策，都带有二元结构的身份色彩。在经济社会欠发展时期，政策导向以效率为主，为加快城镇化、工业化进程而采取的倾斜服务，在战略上是合理的。实践已经证明，我国的土地制度对保障经济社会发展、普惠百姓作出了确确实实的突出贡献。但随着经济社会的发展，社会上呼唤公平的呼声越来越大，带有身份色彩的土地制度所引发的矛盾也越来越大，逐渐变成社会经济发展的阻力。
 
    农村集体所有土地一直以来只能用于集体建设用地、宅基地和农用地，不能进入流转市场，必须由国家征收转为国有土地后方可出让用于非集体经济组织的项目建设。土地征收制度沿用着计划经济时代“政府命令、百姓服从”的模式，忽视了百姓的权利主体地位，征收方案、补偿方案和安置方案等各个环节中都没有形成征地者与被征地者的良性互动。被征地农民只能被动接受，没有正式的途径提出自己的合理要求。集体经济组织的土地被征收后，被征地者只能得到按年产值的16-30倍计算的补偿，得不到参与市场配置的公平权利，被征收的土地在客观上丧失了市场主体地位。土地征收制度在市场准入、权利主体、价值评估与社会保障等各个环节都暴露出设计上的缺陷。土地管理过程中，国家所有土地与集体所有土地，因所有者身份的不同享受着天壤之别的不平等待遇。这些日益得到社会的广泛关注，成为构建和谐社会的焦点问题之一。
 
    产权：确认所有权与使用权的分离
 
    随着中国特色社会主义市场经济体制的不断完善，以市场经济的客观规律为原则配置土地资源，保障集体所有土地与国家所有土地的平等地位，成为新一轮土地管理制度改革的主导方向。十七届三中全会提出的“缩小征地范围、同地同价”，就是要让农民与农村集体所有土地平等地参与城镇化、工业化进程，并合法享受改革发展的成果。要实现这一改革目的，必须首先依赖于改革和完善农村土地产权制度。
 
    根据现代经济理论，完整意义上的产权，是所有权及其派生出的使用权、占有权、收益权、处置权等一组权利的组合, 是可以分解的。只有明确了所有权、使用权等各级产权的归属，才能构建合理的收益分配机制。我国现行的农村土地集体所有制，经历了“人民公社、生产大队、生产小队三级所有”到“乡镇农民集体、村农民集体、村民小组农民集体三级所有”的变化。土地的所有权占有情况沿袭稳定，没有大的变化，但由于公社的解体，土地使用权曾在各级组织内进行过平均分配。因此，必须在坚持农村土地集体所有制不变的前提条件下，对分散凌乱的农村土地使用现状进行排查，建立完善的农村土地产权制度，在法律和法理上，对集体所有权和使用权的权能做出清晰的界定。
 
    首先要对农民集体组织的土地所有权进行确认。无论是溯本求源，重建农民经济集体组织，还是尊重现状，委托乡镇政府与村委会作为行政主体代管，都必须以通过权能登记发证的形式对土地所有权予以确认。其次要制定出台有关规定，明确集体成员身份资格的认定、取得、丧失与继承等相关规定。最后要规范集体土地使用权的种类，明确宅基地、集体建设用地和农用地使用权的使用期限和内容，并以法律形式物化农民与土地之间的产权关系。只有完善产权制度，允许农村土地所有权与使用权的分离，农民才能理直气壮的行使使用权、收益权和处置权等一系列土地权利。破除对集体土地使用权的限制性规定后，享有充分土地使用权权能的农民，在坚持集体土地所有制的前提下，在符合统筹规划与用途管制的条件下，可以通过对土地使用权的出让、转让、出租和抵押，直接参与城镇化、工业化进程，直接享受改革发展的成果。价格：土地、基础设施与商业氛围等要素合成
 
    产权制度，究其根本是为了保障财产收益的合理分配，是通过确认生产要素的所有权与使用权，明确收益来源，确保正确分割。集体土地使用权得到明确、清晰的认证，农民因拥有土地使用权所享有的收益权也就清晰可见。
 
    项目开发建设的选址主要考虑3个因素：基础设施条件、商业氛围与地块素质。基础设施价值，取决于地块周边交通便利程度、景观优美程度等因素；商业氛围价值，取决于周边企业进驻带来的商业机会辐射能力；地块素质，取决于土地的质量、面积与所有权、使用权期限等因素。就具体的地块而言，基础设施条件与商业氛围所产生的价值，属于道路、景观等其他地块所形成的正向外部效应，是城市建设规划、土地利用总体规划等统筹规划指导下，政府通过基础设施建设、