内容摘要：主诉制是试图弥补检察活动与检察制度中的诸多缺陷和不足而展开的一项改革活动。主诉制度的改革实践已经取得了较为可喜的成绩，但仍存在较多的问题与弊病。通过分离公诉业务活动与公诉管理活动并调整主诉官和科（处）长与检察长的关系，明确赋予主诉官更大的独立办案权进而增强检察活动司法独立地位、减少行政属性。对主诉官的选任、任职保障、有关的配套制度的设置上应体现公平。主诉制的深化改革还应增强公诉检察官的客观义务和司法审查属性，并要实现公诉组织制度与法院审判组织形式之间的相协调和平衡。

    关键词：主诉检察官；主诉制；客观义务；司法审查；公诉组织制度；司法规律

主诉检察官制（以下简称主诉制[②]）的改革实践活动已经取得了较大的成功，其功能与优势已日渐显现，但主诉制改革中仍存在诸多的问题。主诉制进一步的改革中应当更多以司法规律为指导并尽减少主诉官的行政属性，应当进一步体现并实现公平和效率，改革应当增强主诉官的客观义务和司法审查属性，应当配合检察组织制度的改革实现主诉官办案组织形式与法院审判组织的平衡与统一。本文围绕我国主诉制改革的基本内涵、背景、所取成效、存在不足，以及从增强检察官活动的司法规律，减少行政属性保护公平，提高活动效率，增强公诉检察官的客观义务和司法审查属性，在组织形式上实现与法院审判组织形式平衡等方面展开论述，以期有效推动主诉制进一步的深化改革。

一、我国主诉制改革概况              

（一）我国主诉制的基本内涵

主诉制是具有特定法律职务和资格的检察官在检察长以及检察委员会的领导下，按照规定依法独立办理相应检察业务、进行相关检察活动并且承担相应责任的一种检察机关内部的办案制度。主诉制包含了主诉检察官（以下简称主诉官）的选任制度、办案制度、责任制度以及管理制度。其中选任制度是主诉制得以开展的前提性制度，包括主诉官的任职资格与条件，选拨的主体、程序、方式，组织形式等内容。办案制度和责任制度是主诉制的核心制度，分别包含了主诉官的权力分配、工作方式、与有关部门、人员的关系和主诉官的职责、责任分配等内容。管理制度是主诉制得以良好运行的保障性制度，包括主诉官的日常考核、管理、待遇保障等内容。通过建立并强化主诉制，达到逐步使更大能力强、素质高的检察官个人人尽其能、人尽其用，使其具备更加独立办案的能力和环境，充分发挥检察官个人的积极主动性，减少检察活动过于集中、僵化、“上行下效”等行政化的管理而更多的依照诉讼活动规律与司法规律办事，改变“检察人员承办,部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定，导致程序繁琐、效率底下，人人负责、而实际谁都不负责的不良现状，从而提高公诉活动效率与办案质量、落实责任的目的。通过主诉制的改革在整体上要在检察院的公诉部门建立起责任明确、高效廉洁、符合诉讼规律的办案责任制。

（二）我国建立主诉制的背景

主诉制产生于上世纪九十年代末，最高人民检察院于2000年年初制定的《关于在审查起诉部门全面推行主诉官办案责任制的工作方案》(以下简称《方案》)，至此主诉制得以在全国各级检察系统内确，标志着我国主诉制的正式建立。有关主诉制产生的背景众说纷纭，没有形成统一而确切的认识，归结起来有责任说、效率说、断奶说、权力说、独立说、素质说、专业说、序幕说、讽刺说、弥补说等。[1]笔者认为，以上每种学说都存在一定的合理性，都是针对以往检察官权限分配、工作机制、责任分担、任命考核、任职保障等检察制度存在的一方面或多方面的不足与缺陷妨碍了检察活动合理有限开展并有碍检察事业发展进步的事实而形成的认识。对于这些学说，笔者认为很难对其进行取舍，而且也无取舍的必要，学说的名称更多的只是对主诉制形式上的表达。主诉制的实质是针对以往司法实践中呈现出的检察活动的诸多弊病与检察制度诸多缺陷，试图解决这些弊病、弥补缺陷而在检察系统展开的一项改革活动，掌握主诉制的实质问题才更具现实价值。这些弊病与缺陷主要表现为以下几个方面：

1.公诉检察官的选拔机制与流动机制不够健全，标准不够统一，程序不够完备；

2.检察机关及检察官在管理方式上的“泛行政化”，有违公诉活动的司法规律，不利于公诉活动的客观、公正；

3.公诉部门常处于人少事多、高负荷运行状态，公诉活动效率低下；

4.责任不明晰，办案责任无法得以有效落实；

5.公诉检察官的专业化程度不足，素质不能适应公诉实践活动的需要；

6. 对公诉检察官任职保障不足，日常管理缺乏科学性与有效性。

以上六点均是公诉实践活动中存在的弊病与缺陷，第一点关涉到公诉检察官的选任，第二、三点关涉其办案，第四点关涉其责任，第五、六点关涉其管理，而其中办案环节与责任落实环节存在的问题是最突出的问题所在，正是基于这些弊病与缺陷，才直接激发了主诉制的出台，正是针对这四个方面的问题进而形成了包含主诉官的选任制度、办案制度、责任制度与管理制度为一体的主诉制。

（三）主诉制改革取得的成就

主诉制的改革在检察机关已经取得阶段性的成果，在诸多方面都已取得可喜成绩。

1.公诉活动的工作效率与办案质量得以较大幅度的提高。一大批业务素质过硬、办案经验丰富、协调组织能力强、政治觉悟高的检察官被选拔、任命为主诉官，公诉活动的审批程序缩减和简化等行政管理方式的弱化、主诉官的独立性得以增强，检察官职权、责任的明确，具体的奖惩制度的出台，让检察官的办案积极性与责任心得以提高，这些都大大提高了公诉活动的效率与质量。

2.分工明确、职责日渐清晰，办案责任制得以更好的贯彻和落实。主诉制明确了哪些诉讼活动和诉讼业务检察官个人有权自主独立的开展，哪些需要经过相关人员或部门的审查批准，明确了主诉官的职责和活动范围，确立了相关部门人员、之间在职权与职责、权利与义务上的关系，有效的减少了因权力的集体化与虚化导致的“人人负责，人人都不负责”现象，这些都使办案责任制度在公诉业务活动中得以更好的贯彻与落实。

3.主诉制促使检察官以更积极有为的态度和方式面对自己和工作，利于司法的客观公正。主诉制使凡事领导决定、检察官受命办事成为“办事员”的局面得以改观，赋予了主诉官更大的自由裁量权，使其能依照事实和法律形成内心的确信对案件独自作出处理。主诉官自己肩上的担子较以往变重了，主诉官的责任增强了，但同时也能让主诉官更加清晰地认识自己和自己的工作重要性，这使得主诉官更能感受到公诉工作所能彰显的个人价值与职务的荣耀感，客观公正义务要求下使检察官更具有一种超然性与神圣感。因而主诉制能让检察官更加激励、要求自己，更加积极有为的工作，从而有助检察官增强责任感与职业自豪感。

4.主诉制提升了检察官素质，增强了公诉部门的整体实力。主诉检察官制度中的选任机制，改变了旧的公诉队伍管理机制，建立了一种择优选任、竞争上岗的新的用人机制，把一大批能力强、业务精、素质高的优秀人才吸纳进了公诉队伍，有效实现了人尽其能、人尽其用。改革实践的情况也表明，通过严格选任主诉检察官，优化了队伍结构，有利于造就一支高素质、专业化的公诉人队伍。

5.主诉制树立了按检察工作规律管理检察业务的典范。主诉制开始打破既往且一贯的按行政方式管理业务活动的传统树立按规律办案的典范。主诉检察官制度遵循了起诉工作个人审案、个人出庭公诉，突出个人素质与个人作用的规律，明确界定了检察长、检察委员会、科处长同主诉检察官的职责，充分尊重了既精通业务又熟悉案情的主诉检察官的意见，减少不必要的讨论和无意义的争论，大大提高了执法水平和工作效率，应当肯定这是科学的管理方法。[2]

6.主诉制的改革推动了检察机关与检察事业的发展。主诉制涉及检察体制、工作制度、管理制度等方面的改革，其是一项系统性的改革工程，并非仅关涉公诉部门的事，主诉制改革的不断推进促进了检察机关在体制、工作机制、管理体制等全方面的发展和改革，也必将推动检察事业的有效发展。

（四）主诉制改革存在的不足

1. 存在对主诉制度的性质认识上的偏差。主诉制如笔者前文分析包含了四个方面的内容，而其核心内容为办案制度与责任制度，办案制度关涉检察权内部的重新分配，责任制度关涉办案责任的重新划分与认定。但现实中部分人对主诉制在认识上存在偏差，有些人把主诉制单纯理解为一种检察官办案责任制或是强化检察官办案责任的一种措施，[3]还有些人把主诉制仅仅理解为公诉权力的重新分配。[4]这些对主诉制不全面不客观的认识，体现了对主诉制真实的内涵与作用及推行主诉制的原因认识的不准确性，这对主诉制改革的深入发展都会产生不利影响。

2.主诉制与主诉官缺乏法律上正式的“名分”。至今主诉制与主诉官的概念没有被法律正式确立下来，主诉制的内涵、内容、主诉官的法律地位、职权职责范围、工作模式、办案责任、任职保障等内容在法律上都未被明确，主诉制和主诉官在法律上还未得到正式“名分”。这就导致缺乏法律保障的主诉制在实际运行上得不到应有的贯彻落实，有关的成果得不到应有的巩固和推广，主诉官的独立自主权的行使得不到应有的保障，相关的制度也得不到有效落实，整体上妨碍了主诉制改革的深入发展。

3.主诉官选任标准不够统一、选任程序不够规范。有关主诉官的选任标准与程序，在全国范围内还未形成明确而统一的规范性要求，致使在具体实践中，全国各地各级检察院在主诉官的选拔上不具有统一性，选任标准与选任程序上都存在诸多差异。“实践中多数检察机关根据工作需要直接决定选任人员，随意性较大，缺乏科学的方法，造成选出来的主诉官水平参差不齐，对工作造成诸多不利。”[5]

4.主诉官依旧受到较强的行政干预。主诉制主要是针对检察机关过于行政化得管理致使检察官丧失应有的独立性这一不良现象而出台的，主诉制所欲实现的是要尽可能的压缩与减少检察官办案所面临的来自检察院内外的行政干预，尽可能的放权[③]于检察官使其成为独立的司法官而不是受限的行政官， “独立性理应为主诉制的核心内容。”[6]但在主诉制改革进程中，在整体上，主诉制改革尤其是对主诉官的“放权”、对其独立性的增强与保障的改革上仍处于修修补补阶段没有实质性的进展与突破，纵然这有其现实的客观背景，但从长远而言，行政权对主诉官过多的干预制约并妨碍了主诉制优越性的发挥及其功能的实现，必须解放思想、大胆创新对此加以进一步深化改革。[7]

5.主诉官权、责、利相互之间不统一不协调。相对于所获的权力而言，主诉官所担当的责任是“责有余而权不足”。主诉制出台前公诉部门办案是“人人负责，人人都不负责”，公诉人员是“权不足而责也不足”，主诉制施行后，主诉官的责任得以明确，并显得十分严格，但其权力并没有得以明显增强，“放权”很大程度上名不副实，“由于主诉官的权力范围比过去没有实质性的扩大，而在责任方面却有十分严格的要求，涉及范围很广，尤其是对错案的范围及出现错案的责任规定过于苛刻。因此，一些主诉官避开权力义务的不对称，事事请示汇报，又回到了旧有的办案机制”上。[8]主诉官的权力与责任存在着不协调不统一，同时主诉官所能享受的任职回报与利益上也与其权力和责任间不成比例，主诉官在法律上“名不正而言不顺”，同时在选任、考核、职称评定、待遇保障等方面都没有体现其应有的地位，对主诉官要“隆其地位，优其待遇”，但实际上往往只停留于“口号”，难以落实。[9]因而，主诉官在权力、责任、利益相互之间没有实现统一协调，没有激发主诉官更高的工作热情，没有推动公诉活动效率的显著提高，没有使办案责任得以切实落实，这都需要在主诉制的改革中予以弥补和完善。

6.主诉制相关配套制不够完善，阻碍了主诉制功能的发挥。主诉制度其本身就应当包含主诉官选任标准与程序的形成完善统一选拔机制、对主诉官切实“放权”形成科学的办案机制、科学有效的限权监督形成明确合理的责任机制、健全考核管理机制多方面的内容，而不是把目光仅仅放在主诉官职权的增减上，主诉制在建立健全提高主诉官素质、完善监督和责任机制、跟进利益保障、改革检察机关内部结构等一系列配套措施的基础上在跟进公诉部门之外的其他部门以及其他方面的大力支持与协调下才能更好的实现改革预期目标。但事实上，主诉制改革过程中，其原本包含的内容在改革中没有得以全面体现，突出在责任而其他方面关注不足，同时相应的配套措施建立健全及其他部门的参与度不足，有在主诉制上仅有公诉部门“单打独斗”而与其他部门与机构的协调配合不足的问题。

二、主诉制深化改革的思路

（一）改革要体现司法规律，减少行政属性 

1.将公诉管理活动分离与公诉业务活动分离，并据此调整主诉官与处（科）长、检察长的关系。公诉管理活动包括案件的分配、人事变动、职称评定与日常考核、待遇发放等根据单位与个人约束与被约束关系以及为公诉活动正常开展的技术性、事务性的活动，公诉业务活动包括证据的审查核实、法律文书的制作、案件审查后的处理、出庭公诉等围绕案件事实与法律规定而展开的活动。公诉管理活动更多的涉及个人与个人、个人与组织的关系，也可以说公诉管理活动是处理人与人关系的活动。人与人的关系更具变化与多样性，同时缺乏规律性，因而可以也应当采用必要的富灵活多样色彩的行政化规范方式。而公诉业务活动更多的涉及人和具体案件与法律之间的关系，具体的案件与法律较人而言属于物，因而也可以说公诉业务活动是处理人与物关系的活动。人与物的关系相较人与人的关系而言更具有规律与稳定性，因而需要更富规律性与稳定性的司法手段去处理办案人员与具体的案件与法律之间的关系。有学者认为，我国检察机关可以借鉴美国法院系统的作法,对于行政事务与司法职务分两条线管理,通过在内部设置行政管理机构来统筹运作行政事务,或可设立非司法官员的“管理官”专门管理检察院的非司法性工作,诸如草拟预算、招募工作人员、档案管理等行政管理日常事务及决策建议工作。而在司法职务尤其是针对主诉职能的管理方面应当走“司法化管理”的路线,着重体现主诉官应当成为在办理案件过程中负有一定决定权且权、责、利相统一的履行公诉职能的实体。[11]笔者认为，这种观点值得肯定与借鉴。

在分离公诉管理活动与公诉业务活动的同时，改变主诉官与业务部门科(处)长和检察长的关系。明确科(处)长仅在非业务性的日常管理活动中对主诉官具有领导职能，而主诉官的公诉业务活动直接受命于检察长并直接向检察长负责。按照公诉管理活动与公诉业务活动分离的原则，检察院公诉业务部门的存在及科（处）长的设立纯粹为了公诉活动的正常开展与检察机构工作正常运行的日常事务管理，包括案件的分配、人事变动、职称评定与日常考核、待遇发放等方面的组织与管理。[④]而主诉官在公诉业务上不应受科(处)长的指挥与领导，相关的事项无需报请科(处)长批准、决定，科(处)长不能在公诉业务上对主诉官“指手画脚”，也不能施加任何不当的干预与影响，科、处长在公诉业务上对主诉官最多也只能起到监督、督促的作用。总之，科（处）长只能对主诉官的非业务性活动具有管理权，而主诉官的业务性活动只能受检察长及检察委员会的管理。形象的讲，科、处长只能管住主诉官的人，而不能管住心，而检察长却是管主诉官的心而不管其人。以此，通过业务性与非业务活动的区分到达减少对主诉官的公诉活动的不当干预进而增强公诉活动的司法规律性的目的。

2.明确赋予主诉官更大的自由裁量权和拓展独立办案的范围，增强其司法独立性。前主诉官能真正独立参与的公诉活动并能自主决定的事项是相当有限的，只有少数一般性的公诉业务主诉官才具有独立办案权，而绝大多数的诉讼业务的决定权是主诉官无法拥有而望尘莫及的。最高检的改革《方案》采用“禁止”式方式明确主诉官不具有自主决定权的事项与范围，明确涉及需要采取、变更、撤销逮捕措施，需要改变管辖，拟作不起诉决定，变更起诉，决定抗诉、撤回抗诉等八项内容时，承办案件的主诉官应当提请检察长或检察委员会决定，除此之外的诉讼事项主诉官才依法具有自主决定权。

笔者认为，从规范层面而言，对主诉官自主办案的限制太多而使其独立性较弱，加之在事实层面上，“部分干警已习惯于‘结论领导定、责任大家担’的运行模式，对突然增大的权限无所适从，对独立承担的责任望而生畏。加之个别‘维权主义’的领导，不愿权限下放，对于权限是‘上级要求放、心里不想放，嘴里说要放、实质并不放’以及现行人事与经费的管理体制等因素的影响，因而导致出现名为主诉官，实质上仍按照向部门负责人、分管检察长甚至检察委员会请示汇报的方式办案的现象，换汤不换药，使这项制度流于形式，[12]致使主诉官的独立性在事实上变得更为有限与弱小。因而，应当通过完善法律明确主诉官的办案独立性，明确其办案流程与对其的管理方式等，以此减少主诉官的行政受制性，增强其司法独立性，并应当赋予主诉官在更多诉讼业务上的独立办案权。[⑤]而且这些权力应当通过规范性的文件予以明确，尽可能避免理论上主诉官在“法不禁止”的事项上“皆自由”都具有自主决定权但在事实上“法不禁止”的事项的“自由”往往被限制和剥夺的情况发生。这样，通过明确性的规范增强主诉官办理案件的自主决定权，从而进一步弱化针对公诉业务活动的行政干预色彩，以促进公诉活动朝着更具司法规律性方向发展。

（二）改革要体现保护公平，提高效率 

   1. 对主诉官执业的保障要体现公平，实现主诉官所负职责与享有职业待遇上的对等平衡，体现主诉官执业风险与执业回报的统一。主诉官的责任机制已基本完备，但激励、保障机制却尤外不足，整体上，主诉官在执业风险与执业回报之间呈现出不对等、不平衡。具体表现在，“在工作实践中，却暴露出权责难以对应，风险与利益不一致的问题，基本表现是责任大于职权，利益低于风险。”[13] “其中一个突出问题是“利益跟不上”,即对承担了更重责任的主诉官,各地在体现权、责、利相结合原则,提高待遇问题上,由于经济条件的限制以及其他一些原因,普遍存在“跟进保障”不足的问题。”[14]这一问题阻碍了主诉官工作积极性的发挥，不利于主诉制的有效贯彻实施。因为“在检察院的各项工作中，起诉工作的任务量大、难度大、责任重、要求高，不适当提高地位、增大权力、改善待遇，起诉工作缺乏吸引力，尤其是不能吸引较高素质的检察人才从事这项工作。”[15]因而，在完善机制把能力强、素质高、能够胜任工作的检察官确立为主诉官的同时，要根据主诉官的工作任务、工作能力、工作风险等因素，制度合理的利益保障机制，“在主诉官工作条件保障和津贴待遇方面，坚决摒弃平均主义思想，坚持“有为才有位”，以能取酬，以责定酬。”[16]总之，对主诉官要“隆其地位，优其待遇”，达到主诉官权、责、力的统一和平衡，实现主诉官待遇保障的公平与合理。

2.制定完备合理的选任制度，实现主诉官选任上的公平公正。最高检《条例》要求主诉官的选任应当遵循公平、公平、公开、公正的原则，在全院范围内公开进行，有条件的可以在本院及所属检察院进行。这表明主诉官的选任不应局限于本级院的公诉部门，而可以在本级院或者归其管辖的其他检察院的公诉部门或其他业务部门进行选拔。《条例》同时规定主诉官应当从检察员中选任，优秀的助理检察员可以参加主诉官的考试和考评，考试和考评合格的，经提请同级人民代表大会常务委员会任命为检察员后，可确定为主诉官。这表明能担任主诉官的也不仅限于检察官，助理检察官符合相关条件也可以担任