内容提要：基层法院是我国司法一线重要职能部门，承担着越来越多的审判、执行工作任务。但在新形势下，基层法院在审判、执行工作、队伍建设、制度建设及基本建设等方面存在着许多不容忽视的问题。

关键词：基层法院、问题、建议

近几年来，各地基层法院认真贯彻十七大精神，积极践行科学发展观和社会主义法治理念，以“三个至上”为指导思想，以司法为民为根本要求，立足审判、执行工作，狠抓基本建设和队伍建设，以职能作用充分服务于发展与稳定大局，取得了较好成绩。但当前基层法院工作仍存在许多不足，主要有以下问题：

一、审判、执行工作步履维艰

审判、执行工作是基层法院的主要职责。随着政治、经济形势的发展，越来越多的社会矛盾汇集于基层法院，在工作量逐年增加的同时，出现了许多新的问题。

（一）出现新的“立案难”

以前的“立案难”是当事人针对法院所说的“告状难”，近几年来存在的“立案难”问题则有两层解读了。一是当事人针对法院的“告状难”仍然存在，但“难”的程度轻多了。二是法院本身在开展立案工作时左右为“难”了。一方面按照“司法为民”的根本要求，当事人到法院起诉后，只要符合三大诉讼法规定的起诉条件，均应立案受理；而另一方面，对涉及一些敏感问题或要害部门的案件，特别是涉府、乡、镇、村案件和最终必须通过行政职能才能解决的案件，法院由于受职能和当前形势的局限，往往不便受理，不能受理或不能最终处理，否则将给法院工作带诸多后遗症，难以实现法律效果和社会效果的统一。面对当事人，法院立案工作存在着立案有据而不立案无据时的难言之隐。为此，各地法院均在偿试解此窘境的两个途径。一是上级法院作出正式或非正式的内部规定，要求下级法院、特别是基层法院，对某些类型的案件不予受理或慎重受理；二是采取诉前调解的方式谋求在诉讼程序外解决问题。但此两招均不能解决根本问题，内部规定不足以说服当事人放弃据现行法律法规提出的立案请求，诉前调解不成时又不能久拖不立，否则又出现了当事人针对法院提出的“告状难”问题了，解此两难，至今尚无良策。

（二）“调、判结合”陷两难

“调、判结合，案结事了”是最高法院对各级法院提出的关于开展民事、行政审判工作的要求，这是维护稳定大局的职责所在，更是司法为民的根本要求。为此各级各地法院都提出提高调撤结案率的要求，并将调撤结案率作为一个重要的工作绩效指标进行严格考评。调撤结案是一个快捷、高效、最能将法律效果和社会效果有机结合的结案方式，也是法官们最乐意、最希望的结案方式。为了提高调撤结案率，各地法院招数尽出，想尽、用尽各种调解办法和技巧，推出多种激励措施，效果也是明显的，近几年来的调撤结案率不断提高。但是，调解不是万能的，判决却是必须作出的，调或判的期限也是硬性的。调解工作是一个需要做好大量思想疏导、多方协调的过程，往往还存着等待时机及火候的问题，增加工作量和延长办案时间便为必然，也就必然地产生了办案效率的问题。但办案效率同样是一个重要的绩效考评指标。法官们为了尽量提高调撤结案率，对能调解或有望调解的案件做更多的工作；对调解无望而必须判决的案件暂时延后或再候调解时机，在影响了办案效率的同时还往往错过了作出判决的最佳时机，带来本不应产生的负面效果，而因一个案件的负面效果而影响整个工作成绩甚至个人前程的例证时有发生。调也难，判也难，得之东隅，失之西隅，法官们办案处两难境地。

（三）“信访”阴影挥之不去

信访稳定工作是头等大事，涉法涉诉信访更是基层法院及法官的心病。信访工作责任制及一票否决制是悬在基层法院及法官们头上的利剑。一起上访案件往和主使一个法官的前功尽弃、前程尽毁。为了预防信访、化解信访，法官们在办案过程中谨小慎微，甚至不惜牺牲个人尊严及合法权益而开展协调、化解工作。有不少法官在办理棘手案件时为了化解矛盾，自己掏腰包“舍财消访”。对于被执行人下落不明或无财产的小标的执行案件，在无法开展司法救助而申请人随时可能上访的情况下，有的承办法官不得不自己垫付结案，也不指望收回。挨骂受辱更是常事。但上访已是随时可能发生的常事，已成为当事人手中所持的威力超越法律之上的尚方宝剑。法官们虽是极力预防避免，仍是防这胜防。于是法官们怕办案，尽量少办案。但面对案件越多越多的现实，又不得不办案，“上访”阴影始终挥之不去。

（四）“执行难”顽疾不克

执行难是当前法院工作的一个顽疾，频繁开展的清理执行积案等活动亦无法解决根本问题。笔者所在法院每年受理执行案件600件左右，但执行率仅不足60%，其中执结853件，其中包括许多执行和解案件和发放债权凭证而未真正完全执结的案件，形成越来越多的执行积案，严重困扰执行工作。主要体现在两大方面：

1、多类案件的执行难问题依然存在

一是被执行人无财产可供执行。这类案件大约占全部未结案件的50%。对于此种情况，尽管采取了加大执行力度、适用强制措施等手段，但对无财产的被执行人来说效果甚微。对能否以劳役抵债的方式或通过启动破产程序解决无财产者的债务履行问题，目前尚无明确法律规定。二是被执行人下落不明。此类案件占了未结案件中的30%。笔者所在法院实施了快速执行、悬偿举报等多种执行制度，牺牲执行干警的休息、休假时间进行突击执行，仍无法从根本上解决被执行人下落不明案件的执行问题。我们应当借鉴公安的网络制度，编织一张无形的监督网，互通信息，方便快捷，使负债外逃的被执行人无处遁形。三是涉府、乡镇、村的案件执行难度相当大。这类案件一般属历任领导留下的历史问题。要解决这类案件必须根除“权大于法”的观念，真正树立法院生效裁判文书的权威性，同时积极争取党委、人大、政府对执行工作的领导、监督和支付，排除不必要的干扰，消除被执行人与法院之间的对立情绪。法院自身也可灵活、科学的适用各种执行方式，逐步改善不利因素，营造良好的执行氛围。四是刑事附带民事判决是执行工作难中之难。此类案件一经判决，往往因当事人服刑、无财产而成死案。而申请人则往往要求强烈，不甘罢休，极易形成越级上访等不稳定因素。对此类案件，除及时建立完善有效的司法救助制度外，尚无良策。

2、执行机构设置及执行机制不完善。

现基层法院已成立了执行局替代原先的执行庭，但在其形式、机构设置、人员配备等方面并未发生明显的变化。虽然已尝试了执行裁决权与执行权相分离，但效果并不明显。如果不明确执行局的地位、机构设置、管理方式、人员配备等相关方面的措施，那这种改革就可能流于形式。因而如何来完善相关配套措施，改善执行机制，是开辟执行工作良性轨道的关键。

二、队伍建设亟待完善

基层法院的法官是履行法院职能的基本队伍，身处司法第一线，承担着90%的案件审理任务，基层法官队伍的发展直接关系到整个法院建设的未来。基层法院具有法官队伍庞大、来源复杂、素质参差不齐、办案数量多、直接面对基层群众等特点。虽然在近年来的队伍建设取得了一定的成绩，但是，由于体制、机制及当前形势等多方面原因，基层法官队伍建设又有着与经济文化发展、人民群众要求不相适应的方面。

　　（一）基层法院法官队伍现状

　　1、人员来源广，素质参差不齐。

　　从基层法官队伍的人员构成情况看，有部队复转军人，有向社会招干青年，有法律院校或其它院校毕业生，也有不少通过关系等其他原因进入的；从专业知识结构局面看，通过业大或其它专业证书班自学取得学历文凭的居多，真正法律科班毕业的寥寥无几，法官队伍“专业化”还存在相当大的差距。如笔者所在法院现在岗的108人中，从部队转业退伍安置的35人，占32%；向社会招干的29人，占27%；大中专院校毕业分配的16人，占15%；其他行业调入的28人，占26%。在现有的108人中，大专以下学历9人，占8.3%；通过业大或自修取得本科以上学历文凭的81人，占75%；正式法律专业科班出生的仅18人，仅占16.7%。由于人员来自各个方面，素质参差不齐，基层法官整体素质不适应新形势需要的矛盾比较突出。

　　2、法官政治、经济待遇没完全落实。

　　法官职业素质要求高，任职条件要求严，但工资福利及职务保障却实行与公务员统一的标准，高要求与低保障形成的矛盾十分突出，造成司法人才流失现象较为严重。在基层法院，法官所享受的工资待遇不要说与其它高薪行业了，就与公安干警的待遇相比