摘要：21世纪有可能是可再生能源技术的商业化发展阶段。在研发、示范以及商业化发展时期，世界上有许多国家采取了立法的手段促进可再生能源技术的发展和应用。我国有关部门和研究机构从20世纪80年代开始就如何利用政策手段推动可再生能源的发展开展了深入和细致的研究，并进行了大量的尝试。本文通过对国外利用立法手段促进可再生能源技术发展经验和教训的分析，提出了我国利用立法手段促进可再生能源技术发展的可能性。

1. 背景

1.1 问题的提出

我国在较长的时期内都可能面临需求增加和环境容量有限的窘境，制定我国的中长期规划，不能不考虑我国能源问题上所面临的这一矛盾，因此发展清洁能源成为我国可持续发展的基本要求，而可再生能源技术的发展使其成为清洁能源技术的选择之一。20世纪80年代以来，可再生能源技术走过了研发、示范的过程，21世纪有可能是可再生能源技术的商业化发展阶段。在研发和示范以及商业化发展阶段，世界上有许多国家采取了立法的手段促进可再生能源技术的发展。我国有关部门和研究机构也从20世纪80年代开始就如何利用政策手段推动可再生能源的发展开展了深入和细致的研究，并进行了大量的尝试，但是，这些政策往往带有部门和行政管理的色彩，随着政府职能的转换和变更，一些行之有效的政策得不到落实或没有持续性。在这种情况下，提出了尝试利用立法手段鼓励可再生能源技术发展的问题。

1.2 我国通过立法手段促进可再生能源技术发展面临的问题

在过去几十年里，我国对能源的管理主要是靠行政手段，尽管对法规、规章、制度的制定也十分重视，但真正能够上升为国家法律法规的规定很少，绝大多数属于部门规章或行政规范性文件，许多重要的规定不够规范化、法律化。与可再生能源发展直接相关的法律是能源方面的立法，特别是电力法和节能法等，其次是有关经济法和环境保护方面的法律。从这些法律本身和相关条款看，其缺陷是，号召和口号性的条文为主，缺乏实施的具体细则和相应的经济激励措施以及行政监督手段。这种缺憾的主要原因是我国政府职能中关于立法和执法的定位以及发展可再生能源的长远目标不明确。

纵观世界，各个国家发展可再生能源的目的各有不同。发展中国家(包括中国在内)的目的基本上是一致的：过去发展可再生能源的主要目的是解决农村能源问题、解决边远地区的供电问题等。发达国家的目的则与发展中国家有着本质的区别：在20世纪80年代，基本动力是受石油危机的影响，目的是解决能源供应的多元化问题；进入90年代后，主要目的已经演变为解决环境问题。无论是能源供应多元化还是环境问题的压力，都给可再生能源技术的发展提供了市场需求，由此带动了发达国家整个可再生能源产业化的发展。

我国发展可再生能源的目的是什么？是为农村和边远地区服务，还是为了可再生能源技术的商业化发展？是建立可再生能源技术产业，还是建立可再生能源技术市场？从可再生能源资源的角度看，我国地大物博，又有巨大的能源市场，同时我国的国力已经允许在可再生能源技术发展和商业化方面有所投入，也就是说我国已经具备发展可再生能源产业化和商业化的物质条件。从世界趋势看，发展可再生能源也已经不仅仅是为农村和边远地区服务，而是逐步走向商业化。因此，我国发展可再生能源技术和产业的目的应该发生根本性的转变，从立足于解决农村和边远地区能源问题，逐步转变到解决可再生能源技术的产业化和商业化上面来，既建立可再生能源的技术产业，又建立可再生能源的技术市场，使得我国的可再生能源在不太长的时期内，为改善我国的能源结构作出贡献。

法律是实现国家发展目的和目标的基本手段，有了明确的发展目的和目标，可再生能源立法才有其可能。通过立法促进可再生能源的商业化发展，需要的是明确的、可操作的、公开的、量化的具体条款。只有落实这样一些具体的条款，实现可再生能源发展的目标才有真正的保障。

2. 国外可再生能源立法综述与评价

2.1 国外可再生能源立法的案例研究

国外的政策大都是通过法律体现的。不论是强制性手段，还是经济激励手段，不论是国家采购手段，还是市场激励手段，都是以法律的形式确立的。自上世纪80年代开始，一些国家陆续制定了法律鼓励和促进可再生能源的发展。

2.1.1 美国

美国1978年通过的公共电力管制政策法案，鼓励电力公司购买可再生能源发电，以预测电力价格（80年代初期，美国许多电力公司以每桶40美元或以上的油价价格为基础，预测了可再生能源的上网电价，并依此与电力供应商签署了购电协议书）或可避免成本电价以及价格补贴提高和激励发电商和供电商的积极性。此项法案的实施使发电商和供电商签署了一大批上网电价在每千瓦时10美分以上的购电合同。

美国通过立法促进可再生能源发展的基本思路是国家或政府制定政策，通过市场机制使这些政策得以实现。特别是配额制的机制，实际是在强制性的宏观目标条件下，充分利用市场竞争机制，根据资源有效分配原则，以较低的成本实现高成本的发展目标。

2.1.2 英国

英国在可再生能源方面起步较晚，但通过其非化石燃料公约（the non-fossil fuel obligation, 简称nffo）的政策促进了可再生能源的稳步发展。其主要内容是：英国的地区电力公司有义务或责任，保证在其所供应的电力中，要有一部分来自于非化石燃料资源。它为应用非化石燃料资源生产电力提供了一种保障的市场机制，其目的是要建立一个初级的可再生能源市场，以便在不远的将来，在不需要政府的财政支持下，可再生能源发电具有与常规能源发电相竞争的能力。nffo实施机制的最大特点是由政府发布，通过招标和投标选择可再生能源项目开发者，竞标成功者将与项目所在地的主管电力公司按中标价格签订购电合同，合同期限在每次非化石燃料公约中都有明确规定。由于可再生能源发电成本目前仍高于常规能源发电成本，地区电力公司所承受的附加成本，即中标合同电价与平均电力交易市场价格之差，将由政府补贴，补贴则来源于政府征收的“化石燃料税”。这一措施有效地吸引了诸多的公司和企业来投资可再生能源发电项目。

英国通过立法促进可再生能源发展的基本思路是：政府制定具体的发展计划，在政府的监督之下，利用市场竞争的机制实现其具体目标。实际上其具体的措施是：以政府采购的形式，强迫用户接受可再生能源。其名称虽与美国实施的配额制不同，但其实质是相同的。因此，英国也在积极探讨实施配额制计划，其初步目标是实现可再生能源能够提供10%的电力。

2.1.3 荷兰

1998年，荷兰政府颁布了一项新的电力法，在该法中，对电力的生产、运输和供给制定了一系列的标准。更重要的是，在新电力法中规定了实施绿色证书计划。在绿色证书计划中具体规定了用户有购买最低限量绿色电力的义务。1998年2月，荷兰政府与代表所有电力公司的荷兰电力协会协商有关自由配额的协议，在协议中规定了到2000年，总电量消费的3%(即约1700 gwh)来自于可再生能源。这一标准适用于公司的总销售额，并非单个的产品或合同。根据计划，每向电网中输送10 gwh的可再生能源电量，厂商就会获得一份“绿色证书”，其市场价格为0.03-0.05荷兰盾/kwh，而达不到要求的公司每kwh要付5分荷兰盾的罚金。

荷兰立法的基本思路是：采用义务和自愿相结合的机制来鼓励可再生能源发展。当然，这种机制也是在经济激励基础上得以实现的。

2.1.4 德国

德国1991年制定了可再生能源购电法（feed-in law），强制要求公用电力公司购买可再生能源电力。按照该法，风电的收购价格为零售电价的90%，公用电力公司必须按照这个价格收购风电。在这项法规作用下，最近十多年德国的风电发展迅速。截止2001年底，德国风电累计装机容量达到800万千瓦，居世界第一位。德国的公用电力公司不喜欢可再生能源购电法，抱怨增加了它们的成本。1998年德国政府对该购电法做了补充规定，设定了电力公司收购可再生能源电量的上限：电网覆盖区的可再生能源电量不超过该地区总电力消费的5%。

2000年4月1日，德国实行新的可再生能源法。新法要求公用电力公司按照固定电价购买可再生能源电力，而且必须优先购买。因此该法的全名是“可再生能源优先权法”。与1991年的购电法相比，1991年的购电法与电网的平均销售电价相关联。新法中的固定电价则是以各种可再生能源的发电成本为基础确定。

可再生能源的高电价在全国范围内分配，对所有的配电公司和供电公司都设定同等的份额。可再生能源发电技术不同，购电价格也不同。处于上游的电网运营商有义务按照补贴价格购买可再生能源电力，如果网内不存在向用户售电的电网运营商，下一家电网经营商应按照补贴价格购买这部分电力。

德国法律的特点是，对发电商和供电商均不提出指标要求，而是采取简单而有效的价格手段，以效益驱动企业，实现对可再生能源发展的支持。

2.1.5 丹麦

为了加速可再生能源的开发，丹麦采取了一系列的措施，首先制定了命名为“21世纪的能源”的能源行动计划，该计划的目标是在2005年，全国的co2的排放量要比1988年减少20%，而到2030年要减少50%。为了保障这一宏伟目标的实现，丹麦政府将从两个方面着手，一方面是在节约常规能源的同时切实提高能源的利用效率，另一方面是提高可再生能源的利用比例，计划的目标是这一比例将由目前的10%左右提高到2005年的12%-14%。预计到2030年则要达到35%的水平，即平均每年增加1%左右。其次，丹麦进行了电力体制改革，并于1999年3月制定并通过了包括可再生能源发电目标的电力改革方案，在该方案中规定绿色电力的份额必须从现在的10%增加到2003年的20%。为了保证计划的执行，丹麦在新公布的电力供应法中明确要求电力公司有义务以固定的价格，向小规模的热电厂或可再生能源发电商购电。同时，根据改革计划，今后对可再生能源电力的支持将逐步转换为以竞争和贸易为基础的配额制度，到2003年底，所有的消费者必须确保电力消费中至少有20%的电力来源于可再生能源。再次，计划引入绿色证书系统，并通过近海风场的招标程序对该系统加以实施。此外，丹麦还采取了许多过渡性的政策，如逐步取消对风电的补贴（0.17克郎/kwh）；继续征收co2税（0.10克郎/kwh）用来对可再生能源发电企业的补偿；政府规定可再生能源的最低价格，直到绿色市场的有效运行。

丹麦的机制实际上是荷兰和德国的结合，