汾河是山西省境内最大的一条河流。随着当地经济社会的发展和人民生活需要的增长, 汾河流域面临着不断增长的用水需求和污染与可持续发展的矛盾。建立市场与公众参与下的汾河流域水资源管理体制, 是解决汾河流域水资源不足、水环境恶化问题的有效途径。

1 问题的实质

山西经济在发展和转型的过程中, 对汾河水资源开发和利用的力度也在飞快增长。尤其是在计划经济向市场经济过渡的过程中, 人们对水资源占用的方式也发生了变化。由于汾河流经不同的地市,不同地区便会尽量地去开发和利用汾河水资源, 以便汾河水资源能够使地方或个人、集体的利益最大化。水资源的浪费和掠夺式的地下水开采不仅给下游、本区和相邻地区造成了严重的水资源危机, 还带来了地下水位下降、地层下陷、地下水污染等生态失衡问题。许多地方在大量提取和使用水资源的同时, 污水排放量也在不断增加, 更加剧了地表水和地下水的水质恶化[1] 。

汾河的现实状况表明, 汾河水资源面临着严重危机, 其问题的实质就是“公地悲剧”。汾河水资源管理呼唤新的、科学的体制。

2 解决的思路

经济学界提出的解决“公地悲剧”的方略几乎都是围绕公地产权展开的, 其基本方案大致有两种: 一是主张公地产权完全由政府集中拥有和管理; 二是把公地产权划分给个人产权学派从“外部性原则”及交易成本的角度出发, 把私有产权看作是解决效率低下问题的法宝。著名经济学家张五常认为要避免公共池塘无鱼的困境, 最有效也是最简单的办法就是让私人拥有鱼塘的产权[2] 。

就汾河流域水资源而言, 简单的公有或私有、政府控制或个人所有的模式, 在实际中都是难以实现和操作的。现实中, 人们介入、占有和使用汾河流域水资源的方式并非是单一的, 而是混合型的,也就是说, 政府和个人是通过多种形式的组织来介入或涉足水资源的, 因此, 考察与汾河流域水资源使用及管理有关的组织和社团及其功能, 对于理清汾河流域水资源管理体制重构的思路有着重要意义。

3 政府、非政府组织和市场的功能分析

3.1　政府: 控制、管制与动员

水资源是一种公共资源, 管理和保护公共资源涉及公共事务和公共服务, 要解决好公共事务和公共服务问题, 就需要有效的政府。

(1)政府的角色和功能。在关于政府的角色和功能的解释中, 经济学家常常把政府存在的原因看作是政府是公共物品的提供者和外部性的消除者[3] 。如果把水资源管理视作一种公共物品或公共服务, 那么对于用水户来说, 有序地用水也是他们的一种需求。无论是用水方面的公共服务的提供, 还是消除在用水过程中的外部性问题, 都需要具有权威关系的机构的进入, 来维持公共用水秩序的稳定。

(2)用水管制和立法。政府所具有的强制力是其能够实行管制的物质条件。在必要的时候, 政府可以依赖其强制力来影响资源配置和利益分配。政府管制能限制自然垄断、促进水资源的公平合理配置、矫正不准确的信息, 政府管制也是消除外部性的重要力量。

立法是政府实施管制的有效手段。在水资源越短缺的地区, 用水矛盾和争端就越突出, 水资源面临的不合理开发和利用的情形就越为严重, 规范和统一人们开发和占用水资源的行为, 也就越显得重要。规范和统一用水的社会行为, 水资源立法是非常重要和有效的手段。

(3)动员。水资源所面临的问题, 归根到底与大众的行为方式相关。通常情况下那些能够比较容易地获得水源的团体和个人, 会尽可能多地使用水为自己创造价值。如果没有有效地控制,浪费水也极为自然, 他们较少会考虑到处于资源劣势地位的其他人的缺水问题。如果没有外在力量的进入和影响, 他们的已有的意识和动机不会自动地转变。因此, 公共力量, 尤其是政府的宣传动员尤为重要。

3.2　非政府组织: 参与式方法

动员和促进公众参与到管理和保护公共水资源行动中来, 较为普遍的途径就是建立和扩大公共参与组织