■环境保护的国家意志是指国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合，它包含“国家意愿”和“国家行动”两个方面。

■实现环境保护历史性转变需要强大的国家意志，因为历史性转变所强调的三个对策——提高环境保护意愿、改善经济增长方式、加强环境监管——都需要国家的强力行动。

■强化环境保护的国家意志，既指强化国家在环境保护中的权威和权力，也指强化国家在环境保护中的责任和行动。

■当前，强化环境保护的国家意志应主要体现在以下方面：（１）突出反映环境保护的社会主流意志；（２）鼓励和扶持环境保护的社会行动；（３）重视和强化环境保护立法和司法的作用；（４）增强环境保护的国家承诺；（５）深入探索国家在环境保护中的性质、地位和作用的规律。

■总之，解决我国环境问题的重点突破口是在国家层面。环境保护的国家意志是当前环境保护工作中的核心问题之一。

■学人新论■夏光

在我国提出实现环境保护历史性转变的今天，有一个问题需要特别提出来进行思考和探讨，这就是“环境保护的国家意志”问题。之所以突出这个问题，是因为历史性转变是一种重大和根本的转变，这个过程不但离不开而且还特别需要“国家”这个主体发挥特殊和关键的作用。正如治理国家需要正确的国家理论指导一样，环境保护作为国家治理的一个具体领域，也非常需要关于环境保护国家意志的阐释。

引人关注的变化

进入“十一五”以来，我国政府关于环境保护的一系列新的提法和表述引起了人们的关注。首先是《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”，随后温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出保护环境与经济增长要“并重”和“同步”。这些出自国家最高行政权力机构的重要论述，显然不是一般性的即兴表态，而是经过慎重研究做出的重大决策。

在提出这些方向性理念的同时，国家采取了一系列重要的环境保护政策举措，例如，中央发布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，加大了环境保护的指标和分量。国家环保总局和国家统计局组织１０个省区进行绿色国民经济核算试点，力图把环境退化的代价从ＧＤＰ中分离出来，以反映经济发展的真正效果。同时，国家环保总局宣布成立华东、华南、西北、西南、东北５个区域环保督查中心，这是近年来国家环境保护管理体制上比较大的变化。

如何看待和理解这种变化？可以看到，这些变化的核心是国家行为的变化，是国家对于环境保护的理念和行动有了很大强化。它表明一种明确而坚定的加强环境保护的政治基础已经基本形成，可以说，环境保护历史性转变，其实质是环境保护国家意志的上升。

什么是环境保护的国家意志

我们可以把国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合称为“环境保护的国家意志”。在这里，国家最高权力系统包含国家层面的政党、立法、行政、司法等权力机构。

由这个定义可知，环境保护的国家意志由两个部分组成：“国家意愿”和“国家行动”。国家意愿是指国家采取的环境保护的理念和决心，主要反映国家对环境保护的认知和态度，是一种主观景象。国家行动则是指国家在环境保护方面所做出的承诺和要求，体现了对于环境保护的实际行动。（上述结构如附图（图略）所示）

国家意志的特点是它超越于各种部门、地方和个体的利益和意志之上，既是这些主体之利益和意志的合理综合，又不受其拘囿。在一定程度上，国家意志是为了克服这些局部利益的局限而存在的，因此不排除国家意志与局部利益具有一定的对立性。在环境保护上这个特点更为突出，因为环境作为公共资源具有开放性，更加需要“国家”这个公共利益的维护者来预防和纠正局部主体对环境的过度利用。

以往，人们常把“国家意愿”与“国家意志”等同使用，现在可以看到，国家意愿只是国家意志的一部分，是其基础和先导，二者一字之差，含义有别。在环境保护上，国家意愿加上足够强度的国家行动，才能形成完整的环境保护国家意志。

环境保护国家意志的发展历程

回顾我国环境保护事业发展的历程，可以看到它也是环境保护国家意志不断提高的过程。从上世纪八十年代国家确立“环境保护是一项基本国策”，到后来实行可持续发展战略、科学发展观，可以看到一条明确的国家意愿的演进轨迹。进入新世纪以来，国家关于环境保护的政治意愿明显增强。在建设和谐社会和用科学发展观统领经济社会发展全局的总的治国理念旗帜下，提出了新型工业化、人与自然和谐、文明发展道路、环境友好型社会等纲领性环保理念。进入“十一五”后，国家进一步把环境保护提高到与经济发展并重和同步的地位。随着这些与环境保护有直接和密切关系的国家执政理念开始在经济社会发展中逐步实施，环境保护的政治属性和政治地位都得到了提升。

在这些上升的国家意愿基础上，国家采取了大量加强环境保护的行动，先后三次颁布了淘汰落后生产能力、工艺、产品目录，这些目录中有许多是由于环境污染原因而被列入的，由于这些目录带有指令性，因此，对于解决大量分散的污染企业具有根本性作用。继“九五”期间淘汰８．４万家污染严重又治理无望的“十五小”企业之后，“十五”以来又重点淘汰了４万多家（条）污染严重的企业或生产线，对２０多个行业近３０００家企业实施了清洁生产审核，反映出国家促使经济增长方式向环境友好方向转变的明确指向。

总之，国家过去三十多年里在环境保护方针、原则、政策、法律、机构、投入、工程等方面所采取的大量措施构成了环境保护国家意志的重大发展。可以认为，到目前为止的我国环境保护事业，总体上是国家推动型的。

历史性转变需要强大的国家意志

第六次全国环境保护大会提出环境保护要实现历史性转变，使环境保护与经济增长并重和同步，这是因为我国环境形势依然十分严峻，长期积累的环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度。六次大会指出，我国主要污染物排放量超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。流经城市的河段普遍遭到污染，１／５的城市空气污染严重，１／３的国土面积受到酸雨影响。全国水土流失面积３５６万平方公里，沙化土地面积１７４万平方公里，９０％以上的天然草原退化，生物多样性减少。“十五”期间，环境保护指标没有完成，２００５年全国二氧化硫排放量比２０００年增加了２７％，化学需氧量仅减少了２％，均未完成削减１０％的控制目标。

另据有关部门信息，人民群众对水污染事件的反映和投诉越来越多。全国约１／３的水体丧失了直接使用功能，重点流域４０％以上的水质没有达到治理要求，不少地方出现了有河皆干、有水皆污的状况，近海水域赤潮接连发生。工业和城乡水污染治理仍然滞后，企业违法违规排污现象屡禁不止，全国污水排放量中有一半是工业污水。２００６年，ＧＤＰ同比增长１０．７％，但污染物