[摘要]城市公用事业改革是当前我国经济体制改革的重点和难点。其改革不仅涉及到经营及运作 模式的转变，也涉及到管理体制的转型。就各国公用事业管理的方法及经验来看，价格监管是其最重要的监管方式和手段之一。本文主要从公共管理的视角出发，借鉴和运用绩效管理的理论和方法，以公共定价为切入点，分析了我国城市公用事业的特征及现行定价机制中存在的问题，就如何完善我国城市公用事业公共定价机制提出了几点政策建议。

一、导言

城市公用事业，主要包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的城市公共设施的投资建设、维护和经营。

由于城市公用事业产品或服务与公众的生活息息相关，承担着重要的社会职能。长期以来，“公共生产，公共提供”成为各国公用事业的主要生产和提供方式。又由于政府所属公用事业部门，在公用事业产品的生产和提供过程中更多考虑的是政策性因素，缺乏成本核算和效益分析，为此，企业缺乏经营自主权，生产效率低、服务质量差、普遍亏损经营、长期依赖财政补贴等问题突出。

上世纪80年代以来，“新公共管理”运动在西方国家兴起。其主要特点是：在公共管理领域引入“绩效管理”的概念。作为社会公共事务管理的重要组成部分，城市公用事业的“绩效管理”成为公共部门绩效管理的有机组成部分。绩效管理可以说是当代城市公用事业改革的重要策略和工具。放松或解除管制，引入市场竞争机制或推行民营化是西方国家公用事业改革的总体趋势。其中，最具代表性且改革较为成功的国家有英国、美国、新加坡、澳大利亚等国。这些国家通过拆分公用事业、开放市场、引入竞争机制、重建监管体系等措施，使公用事业逐步成为国民经济的先导产业，并成为拉动需求、启动消费的重要投资领域，有效地推动了经济的快速增长。

二、公共定价机制与城市公用事业绩效管理

1．公共定价的意义

公共定价是政府对某些特定商品或服务的收费标准进行决策的方式。合理有效的公共定价机制不仅可以克服由于垄断经营而引起的各种弊端，促进公用事业企业生产效率和服务质量的提高，从而激励企业发挥基础设施的优势，积极开拓增值服务，以求获得更大收益。同时，由于公用事业产品与民众的生活关系密切，也与市场其他商品和劳务的价格紧密关联。公用事业产品的相当部分属上游商品，通过政府公共定价或者价格管制，可以为公用事业产品或服务明确收费标准，在一定程度上起到稳定市场物价的作用。公用事业产品(服务)的价格必须反映企业的生产和运营成本，尽量地使企业保持赢利或微利。另一方面，由于城市公用事业本身具有一定的公益性特征，承担着一定的公共责任。为此，公用事业产品或服务必须维持较低的价格水平，体现一定的社会福利性。也就是说，合理有效的公共定价，既要顾及到公用事业产品的公共属性，同时也应在一定程度上体现经济效益的追求；既要考虑建立价格约束机制，以刺激公用事业企业提高服务质量和效率，又要考虑公众特别是低收入人群的承受能力。

2．公共定价原则与绩效管理

从世界各国公用事业的定价原则来看，主要有两种形式。即价格监管法和成本监管法。英法美等西方主要国家，多采用价格监管法。英国政府在价格制定过程中，采用的是最高限价模型(rpi-x)。即被管制业务的平均价格水平上涨率不能超过实际零售价格的上涨率(rpi)减去产业技术进步率(x)。而通货膨胀率和企业效率的提高是决定价格调整的主要因素；法国对公用事业价格的监管主要体现于特许经营权的实施。首先，法国政府委托社会中介机构测算出某种公用事业产品的价格。在测算中，要考虑收支平衡、产量或消费量、经营模式变化、税收、环保等因素。经中介机构测算得出的价格要经过市政议会讨论确定。市议会要对公用事业产品的价格和企业收入进行定期地复核。如果就价格发生争议时，可以通过专门的仲裁机构解决；美国在调控公用事业价格时，通常的做法是设立公用事业价格调节基金，对以下因素，如经营者的收益、社会承受能力、对社会总体经济增长的影响、调价理由和措施的公开性等进行综合考虑。

成本监管法是指通过监管、核算企业的生产和运营成本，并以此为依据确定价格标准。科学的成本核算与成本审计需要企业有完善的财务管理制度，要求物价与监管部门有效地掌握企业和行业的信息。但现实中由于政府与企业间的信息不对称等现象随处可见，成本监管远较价格监管困难得多。

3．公共定价方法与绩效管理

公用事业产品的价格确定，不仅取决于定价原则，同时也受定价方法的直接影响。从各国公用事业的定价方法来看，主要分为三种：即单一定价法、二部定价法和高峰负荷定价法。

采用何种定价方法，不仅受特定公用事业的行业特征、受益群体、市场供需关系、资源环境等因素的影响，同时也在某种程度上体现了政府的财力状况以及宏观经济政策和社会公共管理目标等。一般而言，那些与广大居民生活关系密切，使用范围广的基础设施或服务，采用单一定价法有利于体现社会公平。又由于采用单一定价法可能出现某些领域或部门亏损，为此政府有承担财政补贴的风险。而对于具有拥挤成本或资源稀缺、需要抑制消费、防止浪费的公用物品，则可按二部定价法或高峰负荷定价法定价，便于提高资源的配置效率。当然，除了以上三种定价方法外，在公共定价的实际应用中，还存在着许多变通形式。如用量差别价格、季节价格、时段价格、社会公益性价格等定价形式。

4．价格听证会制度与绩效管理

作为民主参政的重要形式之一，听证会制度在西方国家应用相当广泛。

长期以来，我国的煤、水、电、气、热等城市公用事业行业在提价过程中多依赖于行政力量。考虑到物价上涨等因素，虽然提高收费标准有一定的合理性，但涨价因素真的是无法通过企业自身去消化吗?事实上，与公用事业等垄断行业相比，其他大多数非垄断行业的市场竞争更为激烈。如果继续以行政力量维护公用事业的垄断地位和利益，势必造成行业间更大程度的不公平竞争。为此，建立和健全价格听证会制度，由市民直接参与公用事业产品的定价，可以有效地遏制垄断性涨价行为，进而有力地促进公用事业的绩效管理。

三、我国城市公用事业的收费特征及现行定价机制中存在的问题

1．我国城市公用事业的收费特征

受计划经济体制的影响，长期以来，我国公用事业部门是由政府机构及其对应的事业单位经营和管理的，运营和管理成本大多依赖于财政拨款。为此，“政企不分”、“政事不分”现象严重，事业单位忽视经济效益，活动行政化等弊端突出。又由于我国地方公用事业管理部门所属企业大多在事实上垄断着本地区公用事业的所有