1　能源决策面临的障碍与问题

1.1　能源管理体制存在障碍

随着我国向市场经济转型，在能源管理体制方面逐渐显露出一些问题，如能源管理机构逐渐弱化、市场化竞争机制不够健全、各部门间统一协调能力减弱等。

1.1.1　能源管理机构亟待强化

在历届机构改革中，我国能源管理机构呈现逐渐弱化的趋势。1993年撤销了能源部，组建煤炭部、电力部；1998年撤销了煤炭部、电力部，组建了国家煤炭工业局、国家石油化学工业局；2001年国家煤炭工业局、国家石油化学工业局撤销。除了管理机构逐渐弱化之外，人员也在大幅度减少。以煤炭为例，2003年机构调整前，在国家宏观管理综合部门中，仅国家经贸委经济运行局内设有5人编制的煤炭处。

2003年初，与能源管理事务有关的部委有国家计委、国家经贸委、科技部、水利部、农业部等几大部委，国家电力公司、中国核电集团公司、中国神华集团、石油天然气总公司、石化集团公司等国家级能源公司执行着部分行业管理任务。在一定程度上具有政府管理职能。

2003年以前，我国能源宏观管理机构分散，缺乏权威的、国家级的、统一协调的能源管理机构。过于分散的能源管理模式，特别是缺少战略管理，难以适应能源和经济可持续发展的要求。这种现象在2003年机构改革后有所改善。

1.1.2　市场化竞争机制不够健全

我国正在向“微观运作靠市场、宏观调控靠政府”的管理模式转变，但经过改革和调整后，政府职责和市场作用的分工仍未完全到位。哪些工作应该由政府负责，哪些工作应该依靠市场；哪些是可以竞争的，哪些是属于政府决策范畴的，尚未形成系统概念，界线不清，由此导致了有时管了一些不该管的，而又忽略了该管的。

能源公司之间的市场化竞争氛围也尚处在形成之中。我国煤炭行业已形成竞争性的市场，但分散度很高，存在过度竞争的现象，市场亟待规范。石油、天然气、电力部门正处于从垄断到竞争的过渡期。石油、天然气市场主要由三大石油公司控制，业务范围主要按地域划分，不是纯粹的市场竞争关系。“厂网分开，竞价上网”的电力体制改革尚未形成，各发电公司和电网公司离公司化运作、商业化运营、法制化管理的目标还有较大距离。

在能源市场中价格机制也没能有效地发挥市场信号的作用。作为市场机制的核心，我国能源价格的形成机制仍需进一步调整。目前我国煤炭价格已实现市场化；石油虽基本与国际市场接轨，但仍是主导型的市场价格；天然气和电力价格主要是垄断价格。电力和天然气的垄断性价格致使经营成本过高，经营效率低下，挫伤了竞争价格给市场带来的效率性。

1.1.3　部门间的统一协调能力较弱

2003年以前，由于缺乏专门的能源综合管理部门，能源产业内部存在的垄断与竞争的巨大矛盾、能源利益分配不公平等问题难于协调整合，为能源产业结构调整、实现跨行业兼并重组带来了困难，不利于能源产业向集团化发展。2003年发生的“电煤之争”，虽然其的发生有其深刻的历史原因，但也暴露了宏观管理部门在长期协调煤电价格方面能力较弱的问题。

1.2　用于决策的基础能力建设欠缺

除了能源管理体制方面的问题以外，我国能源决策系统的基础能力也比较薄弱，主要表现为缺乏适应市场经济的能源规划方法论，能源统计信息也很不完整，能源信息交流渠道不够通畅等。

1.2.1　能源统计信息不完整

能源统计信息不完整是近年来我国能源管理体制弱化和分散化的必然后果。我国在上世纪80年代曾建立了从中央、地方、企业三位一体的能源管理、能源统计体系，随着我国从计划经济向市场经济转变以及政府机构改革等因素，原来的一套能源管理体系已不能有效地发挥作用，而新的能源管理、统计体系尚未建立起来，指标体系亦不完善。与80和90年代相比，我国能源信息、数据的可获得性大大减小，质量下降。目前，缺乏完整、真实的能源开发、加工、转换、分配、消费统计信息，已直接影响到我国能源规划和能源政策的研究与制定。

工业用能统计体系的发展历程是我国能源信息统计体系变化的缩影。80年代中国建立了重点工业、交通运输企业能源统计报表制度，重点工业企业必须定期向统计部门、节能管理机构和企业主管部门报送能源统计报表，最后由国家统计局汇总、处理和公布。电力、冶金、建材、化工等主要耗能行业还有本行业的能源统计系统。90年代以来，各部门的节能管理机构逐渐取消，各级统计部门也在很大程度上放弃了有关工业节能指标的统计和公布，仅有的统计信息也存在很多矛盾和冲突。当前，缺乏可靠的、可比较的工业、交通运输、商业、服务业、居民生活等能源消费统计信息，已成为推进全社会节能的重要障碍。

1.2.2　能源信息交流渠道不通畅

市场经济要求能源信息的交流依托市场进行。但是，目前尚缺市场化的信息传播手段和途径，这使得很多能源政策、标准、措施、技术信息不能很好地在政策制定者、企业、消费者之间交流，造成有些政策、措施、标准执行不力，企业缺乏能源技术信息，消费者难以在市场上获得所需信息。

1.2.3　缺乏适应市场经济要求的能源发展规划方法论

在过去的几十年里，政府在能源规划方面一般采用按照国民经济发展的趋势，定期制定能源生产与利用的年度计划或“五年”计划的方法。总的来看，上世纪80年代至90年代中后期，能源规划或能源政策基本上都是围绕如何解决能源供应短缺问题进行的，主要目标是扩大能源工业的供应能力。在规划能源的终端利用时，采取向下分配节能指标的办法，政府直接或间接地影响企业用能行为。在那个时期，能源规划侧重于如何保证能源供应，包括：如何合理规划能源基地的布局，如何采取最佳的煤炭运输渠道等。在由计划经济向市场经济转型后，急需成熟的、与国际接轨的有效方法论。

我国利用模型进行能源研究起步并不迟，然而，真正将模型用于决策并取得成功的例子还不多。

1.3　缺乏实施能源战略并适应市场经济的手段

在市场经济条件下，采用“行政命令”方式推动节能的做法已经行不通了，但又缺乏符合市场经济规律的促进节能的有效手段。

我国已经相继颁布了《电力法》、《煤炭法》、《节能法》等一系列法律法规，正在制定《可再生能源促进法》，但有些法律的执行结果和预期效果不甚一致，仍需进一步修订。此外，天然气领域、能源与环境等多个领域虽已有不少规定，但尚未以法律的形式将各方的责任、权利、义务固定下来。

我国能源法规的执法监督体系还尚未建立起来，在一定程度上存在“有法不依、违法不究、执法不严”的状况，大大削弱了能源立法的法律效应。

在市场经济中，除了要有法律、法规对市场进行规范以外，经济激励措施是市场经济最常用的方法，其中价格、税收、利率是市场经济的三大最主要“杠杆”。我国在运用三大“杠杆”方面尚缺乏能源价格补贴、税收减免、贷款优惠等多元化、系列化的经济激励政策。

2　政府能源决策水平正逐步提高

虽然前10年我国能源决策体系的发展遇到了一系列问题，但近一两年，政府的能源决策水平迅速提高，主要表现在能源可持续发展意识明显增强，能源管理的组织机构得到初步完善，政策制订者掌握了一套能源规划方法论等方面。

2.1　能源可持续发展意识明显增强

近些年来，可持续发展的概念在中国已达成共识，实施经济的可持续发展战略得到了政府的高度重视。

党的十六大报告明确提出：要使“经济发展和人口、资源、环境相协调”，走“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”，而且要把“可持续发展放在十分突出的位置”。可持续发展已作为全面建设小康社会的四个奋