改革开放20多年来，乡镇企业蓬勃发展，已成为中国农村经济的主体力量和工业经济的半壁江山2。但中国的乡镇企业由于各种原因，污染治理和环境管理相对国有大中型企业一直存在劣势。尽管上世纪90年代以来，中国先后实施了主要针对工业污染的“淮河、太湖零点行动”、“一控双达标”和“关停十五小”3等污染治理行动，从面上来看初步达到了预定目标。但应该看到，行动成果中相当部分的污染物排放削减量不是靠污染治理而是靠关停获得的，例如“九五”期间淮河流域工业废水cod排放总量削减值的近70%来自于对乡镇企业的关停。考虑到中国经济发展的实际情况，这种措施很难再有大的潜力可挖。而随着中国经济市场化程度的深入和民营经济份额的不断增长，与乡镇企业迅猛发展相伴的是其在总体污染负荷中的份额越来越高，乡镇企业的污染治理已经成为下一阶段工业污染治理的重点和难点所在。因此，回顾和总结在乡镇企业发展过程中的环境问题，深入分析其内因和外因，并从环境监管体制方面提出相应对策，具有十分重要的战略意义。

1 中国乡镇企业环境污染现状和成因

1.1 乡镇企业环境污染现状和相对一般工业企业的环境管理特点

中国乡镇工业污染排放负荷行业分布相对比较集中。例如，水环境污染以有机污染为主，废水cod的排放量是主要指标，而cod排放总量高度集中在几个行业内：造纸及纸制品业占比例接近70%，其次是食品加工业（以酿造为主）、纺织业（以印染为主）、化学原料及制品业和皮革制造业。而这些行业中乡镇企业产值所占比例较高，有些行业乡镇企业甚至成为主体，如草浆造纸产量的80%来自乡镇企业；又如，非金属矿物制品制造业，如水泥和砖瓦等建筑材料制造，乡镇企业占有的比例较大，如乡镇企业生产的水泥占全国水泥生产量的约50%，而且大多数是工艺落后的立窑。这种局面，使乡镇企业在有些主要污染物中占据了全国工业企业污染物排放的大头。

可以看出，乡镇企业的污染份额仍与产值份额高度正相关，废水cod和固体废弃物等主要污染物甚至污染份额的增长比产值份额的增长更快。这说明十多年来，乡镇企业污染治理的改进不大。

1.2 乡镇企业环境污染的内因和外因

总结这种状况的成因，可从内因、外因两方面归纳。内因是：由于产业结构、地理分布和污染治理技术经济规模等方面的障碍，乡镇企业污染治理的相对难度较大而危害直接；外因是：由于农村环境监管体系的薄弱和环境管理制度对乡镇企业污染控制的不适，乡镇企业治理污染的动机不强或动力不强。内因反映了乡镇企业具有与一般工业企业不同的特点，因而污染难治理（也可称为污染治理障碍）；外因反映了乡镇企业的污染难管理（也可称为环境管理障碍）。具体解释如下：

1.2.1 内因：污染治理障碍

内因一：中国乡镇企业的产业结构和地理分布特点是低、小、转、散

与城市工业结构相比较，乡镇工业污染排放负荷行业和地理特点十分突出。为了了解乡镇工业与城市工业的环境污染特征差异，比较乡镇工业与城市工业的结构是非常必要的。通过比较发现，乡镇企业主要集中在技术水平低、污染治理难的造纸、制革、电镀、印染、水泥、制砖、煤炭、有色金属、非金属和黑色金属矿物采矿业等行业，结构性污染突出；从表1可以看出，乡镇企业相对寿命较短且转产频繁，其污染物种类、排放量及其相应的污染处理工艺也存在诸多变数；相关数据分析可以看出，乡镇企业污染源分散，其分布大多与农村聚居点重合，污染状况对当地经济发展和生活质量具有相当大的影响。

这种污染的特点可以概括为：结构性污染（低）、规模性污染（总量小，但单位产值排污量较高）、变动性污染（转产频繁，污染物种类、数量变动较大）、布局性污染（散）。虽然通过1996～2000年的“一控双达标”行动进行了整治，但产业结构转换滞后于经济增长，污染治理速度滞后于工业规模的扩大。这种状况是如此普遍，即便是在我国乡镇企业发展得最好的省之一——浙江省，其自发、就地的农村工业化发展模式，仍然清晰地体现出上述特点。

内因二：乡镇企业污染治理的技术经济障碍

乡镇企业的“低、小、转、散”在污染治理方面表现出与大企业不同的技术经济特点。

中国从上世纪80年代开始实施的“谁污染、谁治理”的政策，从过去的实践看对大型企业基本是适用的，但对于规模较小的乡镇企业，这一政策的实施遇到了困难：污染治理设施都有与技术水平对应的比较苛刻的最小经济运行规模要求，以末端治理为主的“谁污染、谁治理”模式存在严重的规模不经济性。例如根据国家环保总局和原国家经贸委共同颁布的《草浆造纸行业废水污染防治技术政策》，草浆造纸废水处理中的关键环节碱回收工艺的经济运行规模为q≥10000吨/日；《印染行业废水污染防治技术政策》，印染行业废水处理的经济运行规模为q≥1000吨/日。显然，大多数单个乡镇企业的污染排放规模与处理设施的经济运行规模之间存在着较大的差距。同时，乡镇企业平均生存期短、转产频繁，治污设备折旧成本高。例如，水污染治理设施的使用年限一般为20年，在加速折旧的情况下也不低于10年，而中国乡镇企业的平均寿命小于7年。这样，即使政府投资为每一个乡镇企业建设起污染治理设施，其结果也必然是：大部分设施还没有折旧完，这些企业就已经不存在了。由于上述原因，乡镇企业污染治理设施的建设成本和运行成本都相对较高。加之乡镇企业自身财力不足，贷款授信程度低（尤其在转为私营企业后），筹集污染治理设施所需建设资金困难大、代价大，因此乡镇企业单独进行末端治理的成本相对来说比大企业更高。

总之，乡镇企业的这种“低、小、转、散”及其相应的污染治理技术经济特点形成了污染治理障碍。

1.2.2 外因：环境管理障碍

外因一：环境管理制度在管理乡镇企业上不适应且力度弱

我国的环境管理体系、体制是以城市和重要点源污染防治为主要目标而设计的。在乡镇企业发展的早期，乡镇企业环境污染还没有那么严重，中国的环境污染主要是在城市，主要污染源是国有大中型企业，环境管理的主要对象是城市和县及县以上工业。但是，当乡镇企业快速发展起来，乡镇企业的环境污染也随之而来时，环境管理重城市轻农村，重县及县以上工业轻乡镇工业的倾向没有得到改变。县级环境管理机构不健全，环境监理与监测十分薄弱，针对乡镇企业的环境管理人员数