*刘志琪 中国水协秘书长 天则公用事业研究中心理事、特约研究员

水是人类生存和社会发展的重要物质条件，是一种有限的、无可替代的宝贵资源，也是实现经济社会可持续发展的重要保证。城市供排水包括污水处理是基础设施和环境建设的重要组成部分，是对国民经济发展具有全局性和先导性影响的基础产业，同时城市供排水、污水处理设施的建设，也是完善城市功能，提高城市化水平和人居环境质量的重要标志，城市污水处理，再生水利用等又是全国水污染防治和水环境治理及节能减排工作的重点领域。到2006年底，全国城市供水生产能力已达2.7亿立方米／日，年供水总量542.6亿立方米，用水人口3.23亿，用水普及率94.8%, 人均日生活用水量189.8升，供水管道总长度43万多公里。全国现有城市污水处理厂814座，处理能力6310万立方米／日，污水处理率57％，排水管道总长度26万多公里。

城市水行业过去长期受计划经济的影响，存在政企、政事不分，企业经营效益低下，管理和服务水平不高，价格机制不顺，收费制度不健全，无法良性循环等问题，至使政府财政负担沉重，行业发展受到严重制约。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的不断发展，城市水行业在国家相关政策的指导下，近十几年来也实行了开放市场，允许社会资本（包括国外资本和私营资本）参与供排水设施的建设和经营等投资和运营主体多元化及产权多元化的改革。据不完全统计，到2005年底，在城市供水方面，已经实行改制企业的供水规模和资产总额，分别占全国的21％和20％，其中外商（包括港商）所占比例分别为9.5％和7.7％。城市排水方面，实行改制单位的污水处理规模和资产总额，分别占35.2％和36.2％。社会资本，包括国外资本的进入，对于加强城市供排水、污水处理设施的建设，提高企业的经营效益和管理水平方面，起到了一定的促进作用。但是十几年来的改革也出现了一些必须引起高度重视的问题，如果不认真加以对待并有效地解决，将会对我国城市水行业的长远发展带来不利的负面影响。以下是我根据了解到的情况和掌握的材料，在调查和分析研究的基础上，提出的关于当前我国城市水行业改革需要引起重视的几个问题，供行业内外共同讨论。

一、水行业引入社会资本需尽快制定明确的法律和完善的配套政策，强化市场准入。

城市供水（饮用水）是生活必需品，也是经济社会发展无可替代的重要物质条件，关系到人民群众的生命健康和切身利益及公共安全，也关系国家安全。始于上世纪80年代的公用事业私有化即公私合作制的改革浪潮，使一些发达国家在公用事业的制度上发生了重大变迁，但是，仍有许多发达的市场经济国家，如美国、日本、韩国和欧洲的一些国家以及我国的香港、台湾等，都没有把供水领域完全向国内外其他资本开放，而是主要由各级政府投资，国有企业经营或者委托经营，并由政府进行严格的控制和监督管理。在排水、污水处理方面，大多数国家也都是以政府投资为主，企业经营，有的实行特许或者委托经营。目前我国尚处于市场经济的初级阶段，在法制还不够健全，政府的行政和管理体制改革不到位，相关政策不完善和无明确准入条件限制，以及政府的监管体系还未完全建立起来的情况下，全面和大规模向社会资本开放，包括外国资本和私营资本，对于这种涉及重大原则、目标和方向性及政策性的问题上，目前还缺乏明确的、具有权威性和国家强制力的法律依据。同时由于我国现行体制和政府运行机制上固有的问题，使各地在具体的改革改制和利用外资进行合资合作与经营的过程中，出现了诸如决策不够科学、规范，合同条款不合理，固定回报、变相固定回报及当前的“溢价收购”等现象，造成了我国城市水行业的无序竞争及其产生的一系列后续问题，对整个行业的科学、健康、稳定与长远发展带来了一定的负面影响。因此，对于城市公用事业改革，特别是水行业改革的基本原则、目标、方向及改革应当采取的主要形式等，需要在总结实践经验和问题的基础上，尽快制定法律或行政法规，以便进一步明确准入条件，全面规范我国水行业的改革，避免出现更大的失误。

二、把城市水行业与其他竞争性行业同等对待，以引入社会资本作为主要目的改革是目标和方向上的错位

在我国改革发展的今天，对于公用事业领域，应当在社会主义市场经济体制下，给政府和企业重新定位，进一步确定企业和政府双方的责任、权力和义务，建立新型的政企、政事关系。因此，水行业的改革总体上应当明确四个方面的目标：

一是各级政府，特别是城市政府，首先应当转变观念，改变在计划经济体制下长期形成的思维方式和管理模式，从过去的直接管理转变为间接的监督管理，对包括城市供排水在内的公用事业，重点是对设施的规划建设、投资、价格、效益及服务等方面进行监管;二是解决体制机制和制度问题，包括政府的行政管理体制和运行机制及企业内部的经营管理机制等。通过改革改制和引入市场机制，达到创新体制、机制和建立符合市场经济发展要求的新型制度的目的；三是提高行业的整体效益、管理和服务水平，包括社会效益、经济效益和环境效益；四是建立完善的价格体系和收费制度，促进行业的良性发展。

近年来，由于把引资作为改革的主要目标，一些城市单纯为了筹集资金去引进外资或其他社会资本，没有把引资与整个行业的改革和推进企业化进程及产业化发展，进行制度创新，体制创新和引入市场机制更好地结合起来，同时一些地方在改革和引进外资的过程中，也没有把政府部门领导思想观念的转变和政府管理体制的改革，与推进企业改革更好地结合起来。特别是在城市排水方面，一些地方的政府领导急于解决基础设施建设资金的不足，单纯为了筹集资金而去盘活资产，有的地方不管基础条件如何，盲目搞bot项目，目的只是为了吸引外资和其他社会资本，没有坚持利益共享、风险共担原则，注重的只是眼前利益，忽视了长远发展的需要，致使一些地方的改革未能取得实质性进展，并带来一系列后续问题。

三、水行业改革不应把经济效益作为主要目标，而应当把社会效益和环境效益放在首位

水行业的性质和作用决定了我们不应以追求它的经济利益最大化为主要目标，而必须把他的社会效益和环境效益放在第一位。当然，我们也不能像计划经济时期那样不讲经济效益，而使社会与环境效益缺乏应有的保障。首先，不能把包括水在内的公用设施的建设和管理责任全部推向市场，无论是发达国家还是发展中国家，也不管是任何制度下的政府，对于公用事业的责任都是不容推卸的。在当前我国市场经济发展的初级阶段，法制还不够健全，市场运行还不很规范的情况下，完全靠市场不可能真正达到我们预期的目标。第二、由于过去长期发展不平衡造成的