摘要: 我国多暴雨洪水，洪涝灾害频繁。结合我国实际情况，设置的蓄滞洪区在减少灾害损失方面发挥了十分重要的作用，受到广泛关注。对蓄滞洪区在减灾体系中的必要性进行了论述，从洪水保险、案例实证研究等角度归纳了国外研究进展情况，从制度建设、管理模式、洪水保险及经济补偿、灾害损失评估、蓄滞洪区区域发展及资源利用、蓄滞洪区规划评价、工程技术等角度总结国内研究的进展。并基于此，对国内外研究进行简要述评，提出开展蓄滞洪区社会经济问题研究的意义。

关 键 词: 蓄滞洪区;社会经济;洪水保险;经济补偿;灾害损失评估

中图分类号: f127 文献标识码: a

结合我国多暴雨洪水、洪涝灾害频繁的实际情况，我国设置了蓄滞洪区，在减少灾害损失方面发挥了十分重要的作用，受到广泛关注。在建设社会主义和谐社会理念的指导下，党中央、国务院对蓄滞洪区工作非常重视，2006年由国务院办公厅转发了《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》（国办发［2006］45号），对新时期的蓄滞洪区工作提出了要求。关于蓄滞洪区的理论研究和实践工作也得到了长足发展。

1 国外研究现状

1.1 蓄滞洪区在减灾体系中的必要性

20世纪50年代，英国和美国等国家提出了非工程性防洪措施的概念，将传统的工程性措施转向工程性与非工程性措施相结合的防洪策略，蓄滞洪区开始在防洪决策中发挥作用。在美国，洪泛平原（flood plain）是指因洪水而可能受淹的海岸、湖岸以及沿河低地，一般指100a一遇洪水位以下的地带［1］ ，它类似于我国的防洪区，分为行洪道、蓄滞洪区和洪水边界区［2］ 。其中的蓄滞洪区是指受防洪堤保护但遇较大洪水时用于有计划分洪滞洪的地区［3］ 。

20世纪80年代以来，各国有关洪泛平原（防洪区）资源管理与政策的研究得到迅速发展，主要研究成果有［4］ :强调了工程性与非工程性防洪措施相结合，加强了洪泛平原土地利用规划、洪水保险、洪水预报与警报系统、应急避难和救灾计划等;重视洪水风险分析，利用洪水风险图为洪泛平原区域内的土地利用与管理提供基本依据，最终达到减灾和增强抗灾能力的目的;重视提高公众的水患意识，增强思想上的抗灾能力，体现了“无形的堤坝”比“有形的堤坝”更重要的工作思路，工作重点向“无形的堤坝”倾斜;加强洪泛平原基础资料如社会经济状况、地形、洪水风险图、雨情、水情、预报信息、防洪工程运用情况的收集、整理和适时的信息整编、发布。1995年，美国《1994年国家洪泛平原管理统一规划》首次主张“制定更全面、更协调的措施保护并管理人与自然系统，以确保长期的经济与生态的可持续发展”［5］ 。到了1998年，英国率先提出了“可持续发展的治水观”，突出强调并提倡人们逐步放弃“洪水是敌人，而要与之作战到底”的观念［6］ 。

1.2 关于洪水保险的研究

洪水保险已为越来越多的国家所接受，在美、英、日等发达国家得到了充分的重视和广泛实施。早在1956年，美国就通过了第一部《洪水保险法规》;1968年发布了《全国洪水保险法》;1973年国会又通过了《洪水灾害防御法》，其中经历的最大变化是从1968年的自愿保险转为1973年的强制保险;1977～1978年间，又颁布了《全国防洪保险法》;20世纪80年代，里根政府大幅度调高了洪水保险的费率，并提高了免赔额，还规定了更严格的投保条件。但是，美国东部沿海地区的快速发展使得人们越来越关注巨灾损失和洪水保险。1994年，美国国会颁布了《国家洪水保险改革方案》，主要包括以下内容:①大幅度提高洪水保险的保险金额，使被保险人得到充分的保险保障;②将洪水保险生效前的等待期从5d延长至30d，以减少投保人潜在的逆向选择倾向;③增加投保人的选择扩展权，以便帮助他们按照洪泛区的管理编码来重建遭受洪水损失的房屋和营业场所。

国外学者们也在这方面做了许多研究:schaake（1967）等建立了搜索全国洪水保险计划最优策略的模拟模型，其结果显示了最优的保险费率、贴现系数和开业资金额［7］ ;loughlin（1970、1971）论证了一个成本分配框架，它表明如果洪泛区居民重视工程措施，保险费会相应地减少，这种削减与工程措施产生的效益是成正比的［8，9］ ;karlinger（1980）等研制了一个计算机模拟模型，以购买洪水保险的意愿来监测投保者对洪水保险的反应，用来评估两种类型的洪水保险计划［10］ ;tai（1987）指出用传统的洪水频率分析方法得出的洪水保险偏差歪曲了洪水保险费率的评估，尽管保险支出是相同的，他用期望概率分析法来检测这种统计偏差程度，同时建立了一个多状态保险费模型，通过最大化个人财产的期望效用函数来获得最优保险费［11］ 。hudgens and work（1999）分析了海面上升给沿海居民潜在洪灾损失，结合海面上升重新计算百年一遇洪泛区的淹没程度，规划洪水保险预案，分析了州政府、受灾区民众、保险业在洪灾损失分担中的利益协调问题［12，13］ 。

1.3 案例实证方面的研究

1.3.1 美国洪泛区的减灾措施与管理［14，15］ 。

在美国，由于一般土地私有，国家征收土地费用较高，因此不适合于建设大面积的蓄滞洪区。但是在用其它手段难以解决洪水出路时，也少量设置蓄滞洪区。早在20世纪50年代，美国等国家就在防洪的工程性措施的基础上，提出了防洪减灾非工程性措施的概念，将传统的工程性措施转向工程性与非工程性措施相结合的防洪策略，蓄滞洪区开始发挥了它在防洪决策中的独特作用。在美国，非工程性防洪措施是指“利用立法、洪泛区管理和防水技术等手段，缓和洪水淹没敏感性”的技术。

1993年，美国中西部地区发生了罕见的特大洪水，洪水造成的经济损失高达120亿～160亿美元，并且对中西部居民的生活和健康造成了难以估量的影响。这次的洪水损失与过去300a美国人在洪泛区的开发活动不无关系。因为人们在洪泛高风险地区居住并进行开发，防洪、航运和农业等活动严重减少了洪泛区的有效面积，损害了鱼类和野生动、植物赖以生存的自然环境。

为了达到防洪减灾的目的，美国在洪泛区管理方面形成了以联邦和州应急管理局为主体的水灾预防、救灾和灾后重建的行政管理体系，以防洪保险为依托的社会保障机制。同时，国家环境委员会提出了“通过保护和恢复自然环境、改善人民生活质量，为子孙后代开辟广阔前景来实现经济发展”的可持续发展观念。通过寻找社会利益最大时互相对立矛盾用途之间的平衡点及有效的洪泛区管理可使这一思想观念变成现实。同时，实施了一系列的非工程性防洪减灾措施:

（1）洪泛区土地使用管理。通过颁布一系列的法令、条例，控制洪泛区新的开发，限制购买洪泛区土地，防止侵占泄洪道等。如《洪泛区分区法令》，按洪水危险程度和泄洪状况，分行洪区和淹没区，对区内的土地和建筑物使用规定不同的标准，在淹没区内允许进行适当的开发，但建筑物应采取防洪措施，能经受短时淹没，以及应有人员躲避、撤退措施。

（2）全国洪水保险计划。实行洪水保险的目的一方面通过保险费的收入，补偿联邦政府一部分洪灾救灾费用;另一方面，通过实施洪水保险的办法，综合运用行政管理、经济、技术等手段，控制洪泛区土地的开发利用，以减少洪灾损失。

（3）耐淹措施。通过对洪泛区内建筑物及其内部财物设备的位置、结构、材料等方面采取调整措施，达到受淹不可避免的情况下减少洪灾损失的目的。

（4）洪水预报警报和紧急撤退措施。联邦洪泛区管理考察委员会提出了国家洪泛区未来用途和管理的战略和执行目标:①减少国家对洪水和损失的脆弱性。采取恰当和合情合理的措施，减少城市地区、工业和农业的脆弱性;不允许减灾措施不恰当的新项目上马;若有恰当的减灾措施，将现在仍处于洪泛区风险中的居民迁出，努力消除对生命、财产和环境的威胁;关心洪泛区居民的身心健康;保障重要基础设施的安全和区域经济的发展。②保持和增强洪泛区的自然资源和功能。要把洪泛区作为流域自然生态系统的一部分。提高对洪泛区人文、历史及美学价值的认识并使之不断增强。经合理性论证后，可恢复和增强河滩地、居住高地以及蓄洼地。要利用现有的政府和私人项目，尽快从自愿出售者手中购买的土地上取得环境效益。在一切与洪泛区有关的行动中，要保证同时考虑社会与环境两个因素。③实施洪泛区管理一体化。④利用现代科技手段提供洪泛区管理所需要的信息资料。同时，采取了一些新措施。过去，美国国家洪泛区管理的方法一直是通过工程措施减少洪水的影响，洪泛区管理一直就是控制洪水。现在国家采取新措施———即采取一切可能的办法减轻灾害威胁，保持和增强洪泛区的自然资源和功能。实施这一措施意味着州和地方政府是土地的主要管理者。联邦政府为州和地方政府的洪泛区管理提供帮助和支持，建立国家管理的主要目标，并通过自身行动，树立榜样。

1.3.2 印度洪泛区的减灾措施与管理。

印度1954年爆发的一次特大洪水，促使政府对国家防洪政策进行综合研究，并制定了全国性的防洪规划，采取一切措施如建水库、建滞洪区、分洪、筑堤、修筑排水渠道、在城镇周围筑堤、在流域范围内进行水土保持等以抵御洪水。

（1）洪泛区划分。划分原则为:①在大比例地图上划分出易发生不同频率洪水的地区，如5a一遇、10a一遇、25a一遇、50a一遇、100a一遇等，这些地区应被广泛通告，并在地面上标出;②易受10a一遇洪水影响的地区应被保留，仅可用作停车场或运动场，不允许兴建私人或公共建筑物;③易受25a一遇洪水淹没的地区，不允许兴建工业、商业建筑物和公用事业设施，在以下的约束条件下允许修建住宅建筑物，即最低的基础标准、建筑在较高的支撑物上，禁止修建地下室，采用最低的道路标准等;④在100a一遇洪水位以上的地区，允许兴建工业和公共事业设施，如医院、供水和供电设施、电话局、铁路车站、商业中心等。

（2）提高修建交通设施和居住区的位置。在经常遭受洪水影响的地区，所有重要的交通设施如高速公路等，都应位于50a一遇洪水位以上。频繁遭受洪水影响而没有任何保护措施的村庄，要搬迁到洪水位以上地区，避免暂时洪水对房屋、财产及人类和牲畜的安全构成威胁，在有几个小村庄相邻的情况下，要修建可供公共暂避的场所，并有道路连通，有充足的粮食和药品供给，保证在洪水期人、畜及搬运物品的及时迁入。

（3）及时地作出洪水预报和发出洪水警报。

（4）重视防汛抢险。印度中央水利委员会20世纪70年代颁布的《防洪手册》中说明了各种防汛抢险措施，包括储备充足的物资，定期进行人员培训和抢险训练演习等。洪水期间，还必须保护好水源，防止洪水过后，传染病流行。此外，对影响国家的每一次大洪水，都要制定紧急的防汛计划，防洪资金优先用于防汛措施。

1.3.3 日本蓄滞洪区的防洪减灾措施与管理［14］ 。

20世纪60年代以前，日本的防洪工程主要是修建堤坝和水库，维修河道，修建分洪道和洪水调节池等。60年代以后，其防洪重点逐渐放在了建设超级规模堤防、设置雨水储留设施、防洪调节池等方面。在非工程性防洪措施方面主要有:

（1）注意水土保持。在河流的上游、山区植树种草，建造防护林。

（2）加强流域管理。确保流域固有的蓄滞水功能，对已有的防洪设施进行统一调度。

（3）制定适当的土地利用政策，恢复、保护绿地。

（4）在蓄滞洪区防洪管理中实行自动化，建成洪水预报与警报系统。

1.3.4 前苏联洪泛区的防洪减灾措施与管理。

前苏联的洪泛区管理也采取了工程性防洪措施与非工程性防洪措施相结合的办法。工程措施方面有综合利用水库、修建堤防、建分洪道、通过裁弯取直加快流速降低水位等。在非工程措施方面有:

（1）限制砍伐森林，在受到侵蚀的斜坡上植树，采取等高耕作、免耕种植等。

（2）在洪水预报基础上，根据洪水泛滥的频繁程度，对洪泛平原进行分区管理，禁止在洪泛区进行大规模建设。选择那些受洪水影响较小的经济活动（如把洪泛区用作牧场等），在洪泛区实行野生动物保护。

（3）如果防洪设施费用高，而且出现灾难性洪水几率较大，则这样的地区可以不利用。

（4）可靠的水文气象预报，对国民经济有重要影响的河流均要求有水情、冰情的主要因素的预报方法，已提出了水文预报方法的河流有1000多条。多年来系统整理了对城镇或国民经济重要工程有淹没威胁的洪水水位，并汇编了不安全水文条件警戒指标一览表。

2 国内研究现状

2.1 关于制度建设、管理模式的研究

从制度建设、管理模式的角度，基于蓄滞洪区运用存在的问题，提出一系列政策建议。主要研究有:梅亚东（1994）［17］ 在分析蓄滞洪区特殊性的基础上，对蓄滞洪区开发利用的风险进行分析，强调加强蓄滞洪区管理，以实现蓄滞洪水、资源合理利用与自身减灾三者的协调。keiichi yamada（1995）［18］ 指出分蓄洪区对防洪减灾的意义，并分析其存在问题。李宪文（1997）［19］ 指出蓄滞洪区仍是防洪体系的重要组成部分，并提出完善蓄滞洪区建设的建议。杨民钦（1999）［20］ 分析了淮河行蓄洪区在防洪运用中存在的问题，提出建议:吸取长江大水的教训，重新研究和修订沿淮河行蓄洪区规划，适当提高行蓄洪标准;加大投资力度，加快行蓄洪区安全建设速度;依法管理蓄滞洪区，尽快制定蓄滞洪后的补偿政策和救助办法;实施科学调度，合理运用行蓄洪区。方国华（2000）［21］ 针对我国蓄滞洪区运用现状和存在的主要问题，提出一些政策性建议，包括重新核定蓄滞洪区。健全管理机构、加强蓄滞洪区的政策研究等。

徐元明（2000）［22］ 在分析长江分蓄洪区建设与管理存在问题的基础上，提出有关政策建议:推广移民建镇模式、调整产业政策、完善基础设施建设与管理政策、控制人口政策等。刘玉忠（2001）［23］ 在分析海河流域蓄滞洪区建设现状的基础上，指出蓄滞洪区