摘要：取水许可制度是保证水资源系开发利用实施监督的有效手段，也是水资源管理系统运转的关键措施。通过建立黑河流域取水许可制度，确立流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，明确流域管理机构的法律地位和水资源管理、监督的职责，从根本上解决水资源管理地区分割现象，使水资源更合理地配置，发挥水资源的综合效益，从而促进流域内经济社会的协调发展。

关键词：黑河干流取水许可制度研究

取水许可制度，指确定的规定取水活动以及在此活动过程中形成的各种关系，以及所形成的行为机制与结构的运作方式。它是根据相对人的申请，通过颁发许可证的形式，依法赋予特定相对人利用水工程或者设施取水的权利的行为；是法律所规定取水活动的申请、审核、批准、废止、撤销等内容以及在此活动过程中形成的制度。

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素，现已成为经济和社会发展的重要制约因素。黑河流域水资源的合理开发、利用、保护与可持续发展，必须正确运用法律手段，全面、准确掌握水资源总量、丰枯变化、水量水质变化及运动变化规律，适时、准确掌握供水、用水及水环境信息。

通过实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，优化水资源配置，促进黑河流域地区人口、资源、环境和经济社会协调、可持续发展。促进黑河水资源节约、保护与合理利用，实现对人民生活和国民经济各部门用水要求的统筹兼顾。使黑河的水资源开发、利用、管理工作进一步法制化和规范化，实现水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。

一、建立取水许可和水资源有偿使用制度

取水许可是国家行政机关作为管理者所享有的水资源行政管理权，是为保证基本生活生产需求而由行政权赋予的，是提高水资源承载能力的基本措施，是调整生产力布局和产业结构，为经济社会可持续发展提供水资源安全保障。

取水许可制度是国家为加强水资源统一管理，优化配置，发挥最大效益的重要手段，是取水的单位或个人在获得水行政机关的许可并遵守其规定的条件方能使用水资源的制度。

《取水许可和水资源费征收管理条例》，是国家作为公共管理者和资源所有人，对有限自然资源开发利用进行调节的一种行政管理措施，是调整水资源供求关系的基本手段，其追求的是社会公益之维护和社会公平、秩序的实现，是国家调控水资源需求，优化配置水资源、促进节约用水和有效保护水资源的基本法律制度，是政府依法管水、调控全社会水资源需求的基本措施和实现我国经济和社会可持续发展的重要制度保障。

二、黑河流域取水许可管理的现状

目前，黑河干流取水许可主要由各省区进行管理，取水主要是保证社会生活和社会生产用水，取水许可管理中存在不少问题，使得流域水资源利用方面的一些深层次矛盾和问题逐渐显现。2000年开始，黑河流域管理机构按照国务院批准的黑河干流可供水量分配方案对各省区的取水实行了总量控制，进行了对黑河流域水资源实施统一管理和调度，加强了日常取水监督，推进水资源利用、管理和保护工作的规范化、法制化，保障水资源的可持续利用，有效缓解了黑河下游断流的局面，产生了较好的生态环境效益和社会效果。由于流域机构取水许可管理起步较晚，管理制度不完善、力度不够，干流水资源利用仍然延续“无控制”的状态，黑河水资源管理手段亟需进一步丰富和完善。

1．水资源宏观调控机制不健全

流域内水资源按行政区域分割管理问题突出，水资源开发利用各自为政的现象没有从根本上得到改观，“水从门前过，不用白不用”等观念长期驱动人们的用水行为，致使黑河下游许多地方生态系统被破坏。在取水许可、生态系统维护等工作管理过程中，流域机构缺管理缺乏力度和必要的手段。

2．取水许可制度相配套的各项规章制度不健全

黑河流域机构取水许可制度相配套的各项规章制度还不健全，各有关部门的职责与权限尚不够明晰，取水与计划用水、节约用水管理相脱节。

3．可供水量的控制仍未形成有力的运作机制

取水口的管理未能实现统一负责的统一管理模式，在部门设置与分工上使水资源的管理形成分割，地方政府在取水许可方面的权利更大，造成流域机构不能全面掌握流域取水许可情况，总量控制难以有效实施，而且使区域管理服从流域管理的原则基本上成为泡影。

三、黑河干流实施取水许可制度的意义

实施取水许可和水资源费征收制度，强化流域管理，促进经济结构调整和经济长方式转变，是建立黑河水资源管理长效机制的根本所在，对于构建黑河流域和谐社会，实现水资源的可持续利用，保障经济社会可持续发展，具有重要意义。

黑河流域水资源短缺，省际用水供需矛盾十分突出，通过实施取水许可制度，注重取水、用水与退水的协调，规范水事行为，理顺水资源统一管理与水资源开发利用产业管理的关系，处理好水资源流域管理与行政区域管理的关系，纠正长期存在的水资源分割管理的弊端，优化水资源配置，使无序取水现象得到有效遏制，促进计划用水、节约用水、落实科学发展观，使水资源保护和生态系统逐步改善，满足社会和经济可持续发展需要。

通过实施黑河取水许可制度，制定干流水量分配与调度管理方案，完善和落实流域各项水资源管理法律制度，实施用水总量监督管理。建立省区断面水质、水量控制体系，加强用定额管理、建设项目水资源论证、水资源有偿使用等制度的实施。同时，发挥经济杆杠作用，提高取水户的资源意识，促进取水户节约用水，减轻避免水资源的浪费。

取水许可是水资源权属管理的主要手段，在黑河干流取水许可规范化、公开化的基础上，进一步严格限定取水条件，促进黑河水资源的优化配置，解决争水、抢水等水事纠纷。通过取水许可的授权逐步理顺流域管理和行政区域管理的关系，推进计划用水和节约用水管理工作，为取水许可和水资源费征收管理注入新的内涵。

四、制定黑河流域取水许可管理制度

为实现黑河干流水资源可持续利用，支撑经济社会可持续发展提供重要的法律依据和保障，黑河流域取水许可应在认真总结取水许可制度多年实践经验的基础上，结合实际情况，按照科学发展观的要求。制定相应的管理办法，从法规上健全和完善取水许可制度。

建立健全流域水资源统一管理调度体制，明确取用水的内涵和取水许可的范围。制定取水许可实施细则，明确流域和行政区域总量控制的要求和措施，明晰取水许可分级审批管理权限。实行建设项目水资源论证制度、取水许可总量控制与用水定额管理、取水许可证年度审验制度，建立水资源使用权转让、水资源听证会制度、强调生态与环境等公共利益的保护，强化监督管理措施，在水资源保护方面实施水功能区划制度、入河污染物总量控制制度和入河排污许可制度。

为确保取水许可制度有效执行，设立专门部门定期对规划执行情况进行检查监督，严格考核。对现有的取用水单位没有办理取水许可的，要限期办理取水许可登记，新建、改建、扩建基本建设项目，必须进行水资源论证。使水资源管理部门能够在取水许可审批，取水口运用管理、用水调度及用水量监督等主要环节上发挥应有的作用，促进经济结构调整和经济长方式转变，促进水资源的合理配置和可持续利用，保障经济社会的可持续发展。

1．制定《取水许可和水资源费征收管理条例》实施细则

为缓解黑河流域水资源的供需矛盾，促进水资源的合理开发、有效利用和保护，保障国民经济和社会可持续发展对水资源的需求，结合国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》，制定黑河干流取水许可实施细则。

通过制定取水许可实施细则，对取水许可和水资源费征收制度作进一步规范和完善，规定取水许可的基本原则，界定取水许可和水资源费征收实施范围、管理方式、分级管理权限和取水限额、组织实施和监督管理等。完善取水许可申请、受理、审批的程序、审批依据、审批权限与期限、不予许可的情形和听证制度。

制订规范化管理标准及达标实施计划，细化取水许可证的准取水量和准取水时间，以强取水许可管理的可操作性，强化水量调度的工作力度，使取水许可与日常水量调度不再分割。

规范取水申请批准文件和取水许可证的主要内容、发放程序和有效期限，明确水资源费征收标准的确定主体和原则、完善水资源费征收和缴纳程序，规范水资源费的分配和使用范围，强法律的可操作性，详细规定监督管理以及违反规定的法律责任和惩罚等。通过实施细则制度，规范用水行为，保障和促进节水型社会的建立。

2．建立总量控制、定额管理、流域与区域相结合的管理体制

水资源特点决定了水资源的开发利用必须以流域为单元实行统一规划、统筹考虑，才能真正实行水资源优化配置，提高用水效率，实现可持续发展。在流域统一管理的前提下，黑河流域管理与区域管理相结合的取水许可管理模式是理顺各种关系，建立水资源统一管理与分级管理结合、流域管理与区域管理结合、总量控