摘要：本文基于全球水危机的现实，介绍了全球淡水资源保护现状，并重点分析我国淡水资源情况及立法保护状况，并对完善国内淡水资源法律保护提出四点建议：进一步完善立法、加强对淡水资源法律的执法力度、确立完善的流域管理制度、建立公众参与和监督机制。

关键词：淡水资源 水法 水污染防治法

一、全球淡水资源保护分析

（一）全球淡水资源现状

水是生命之源，所有的社会都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。如果缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，如果没有干净的可饮用水，那我们就完了。安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。淡水资源是地球水圈的基本构成部分,是所有陆生生态系统不可缺少的一部分。基于其在地球上存在位置的不同，可以将淡水资源分为地表水资源、地下水资源和土壤水资源。

根据科学调查研究结果获悉，我们人类生存的这颗星球的水资源总量达约13.86亿立方千米之巨,但其中淡水仅占水资源总量的2.5%（约0.35亿立方千米）。而全球淡水资源总量中69.5%（约0.24亿立方千米）是以人类难以利用的诸如冰川、永久积雪、永久冻土层中的冰等固态形式存在的。国际自然及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。难怪有识之士惊呼：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺!

地球上的淡水资源分配极不均衡。有些地区大水泛滥，有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与中国同样多的水资源，然而加拿大的人口只有中国的2.5%，人均淡水量远高于中国。在干燥的博茨瓦纳，水是如此宝贵以至于用“雨水（pula）”命名自已的货币。

水污染是全球淡水资源面临的又一大威胁。清洁、充足的水是极其宝贵的。没有清洁、充足的水，我们就不能生存。但是我们却把水源作为废物倾倒场，每年向湖泊、河流和海洋倾倒数十亿吨的化学品、金属和有机污染物。在几乎两个世纪以前，本杰明·富兰克林就曾经说过，只要水井不干，我们就不会了解水的真正价值。今天，我们一方面在消耗着越来越多的水，另一方面还在继续忽视水的重要性。不但全世界水井的水位都在下降，而且水体也被污染，有时达到不能饮用的程度。基于所有这些原因，我们需要保护和恢复我们的水质。

目前，水正在变为非常重要、稀有的资源，以致于卷入了国家安全事务。淡水既存在数量问题，也存在质量问题和水生态系统的严重失调问题。全球面临着严峻的水危机，直接危及人类的生存和发展。据一份最新的报告预测，到2025年，全球有一半人口将面临淡水资源的严重缺乏。世界水事委员会提醒大家：“此时此刻，我们面临着世界水资源短缺的危机，而且这种危机只会越来越严重。如果解决不了水源短缺的问题，结果将是粮食价格上升，缺水的国家不得不用昂贵的价格进口粮食，然而缺水的国家大多贫穷落后。”饥饿和干渴也与政治动荡和经济增长缓慢紧密相关。

（二）全球淡水资源保护状况简介

关于淡水资源的国际保护经历了从单一利用到全方位保护，从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。

起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的水体的化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。

作为一个整体的水系的统一性自然要求针对整个流域来处理水问题，在国际范围内这还是近期的发展。1966年，国际法协会通过了《国际河流利用规则》（即“赫尔辛基规则”），在条约中提出了现代国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”承认，国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国宪章精神以和平解决。1992年里约地球问题首脑会议上通过了《21世纪议程》，其中第18章为“保护淡水资源的质量和供应：对水资源的开发、管理和利用采用综合性办法”，在本章中指出：“由于世界上许多地区淡水资源普遍稀缺,而且逐渐被破坏,污染益发严重,加上不相容的活动得寸进尺,因此必须对水资源进行统筹规划和管理。这种统筹规划必须覆盖所有各类的相关淡水水体,包括地表水和地下水,同时需要适当考虑到水的量与质方面。” 1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约要求水道国保护、保全和管理国际水道及其水，特别是保护水道的生态系统。

总的来说，当前，国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源法律制度的研究对指导国内立法具有积极意义。

二、我国淡水资源现状

在我国，人们经常用“水少、水多、水脏”六个字来概括现实中的三大水危机。

我国淡水资源总量为2.8万亿立方米，居世界第6位，人均占有量约2300立方米，仅相当于世界人均占有量的1/4，名列世界第88位，是世界上13个贫水国家之一。近年，黄河、长江、珠江、淮河等几大主要河流断流情况严重。以黄河为例，千百年来，每当提到黄河，人们头脑中想起的第一个词汇往往是“泛滥”，但1972年，黄河下游出现有史以来第一次断流，此后，黄河下游频繁断流，1997年断流时间更是长达226天。从1999年3月开始，水利部对黄河实施全流域统一调度，黄河断流的势头得到了遏制，但还是不断面临断流的危险。2005年3月30日，从青海省水利厅获悉，由于源头地区水环境严重恶化，导致黄河水量大幅度减少，自上世纪90年代初到本世纪初的10年时间里，黄河源头水量减少了23％。另有报道称：黄河中游的渭河和汾河，最近五六年降雨减少14%,但实测径流量却减少了40%～50％；伊洛河和沁河近10年降雨比五六十年代减少11%～15％，但实测径流却减少了60%～70％。

一方面到处都是缺水警报，一方面年年都有洪涝发生。我国每年的降水都集中在汛期的三四个月，占全年降水量的60％到70％，届时河水暴涨，洪涝灾害频繁。1992、1998年的大洪水至今还令人记忆犹新。今年1月21日水利部副部长陈雷表示，在三峡工程建成后，长江中下游目前仍有约340亿～400亿立方米的超额洪水需要妥善安排出路，防洪安全仍面临严峻挑战。

水量已经让我们忧虑，水质更让人头疼。根据环保总局公布的数据，2003年度7大水系407个重点监测断面水质，Ⅳ类及以上水质占到61.9%。即我们7大水系中六成以上河段的水人已不能直接接触。其中极为恶劣者竟高达三成，而清洁的水仅有3%。水资源本来就紧缺，如此大规模的污染使局面更为严峻。我们看到，海河、淮河、黄河、辽河是天然水系中污染最严重的，北方不但严重缺水，还严重污染。人们寄希望于南水北