摘要：介绍了南水北调工程的建设管理体制问题。做好南水北调建设管理工作，应严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，加强项目施工管理。探讨了南水北调主体工程的业主和项目法人的关系。

关键词：南水北调工程，建设管理，项目法人

一、南水北调工程基本情况

建设南水北调工程是党中央、国务院审时度势作出的战略性决策，是践行“三个代表”重要思想和落实科学发展观的具体体现。南水北调工程的兴建，对缓解我国北方地区水资源短缺的局面，推动经济结构战略性调整，改善生态环境，提高人民群众的生活水平，增强综合国力，构建和谐社会，具有十分重大的意义。工程建设目标的顺利实现，关系到我国北方地区近两亿人民的生产生活，关系着我们国家全面实现小康社会的目标，关系着中华民族的伟大复兴。

南水北调工程是超大型建设项目，不仅工程投资巨大，而且调水工程距离长、涉及范围广。仅先期开工的东、中线一期工程规划静态总投资就达1240亿元，工程跨越江苏、山东和湖北、河南、河北、北京、天津等7个省（市），涉及政治、经济、社会、文化、环境、生态等多方面复杂问题。

南水北调工程主要由主体工程和地方配套工程组成。主体工程包括输水干线及干线中建筑物（水库、泵站、隧洞、渡槽、分水口门等）工程、东线截污导流工程和其它治污工程、移民安置工程、补偿工程、水土保持及环境工程、通讯与监控等专项工程。地方配套工程主要是输水干线口门以下相关配套工程。

南水北调主体工程可分为单项工程、设计单元工程和单位工程三个层次。南水北调主体工程由数以百计的单项工程组成，是众多单项工程的集合，工程招投标管理以及工程施工管理也大多是以单项工程为目标。一个单项工程由一个或多个设计单元工程（初步设计报告单独编制并批复）组成，而设计单元工程由一个或多个单位工程组成。单位工程是指能独立进行设计和施工的工程，如一个交叉建筑物即为一个单位工程。单项工程、设计单元工程以及单位工程可能是同一的，也可能并非如此。单位工程是工程建设管理阶段的基本核算单位。

二、南水北调工程的建设管理体系

南水北调工程是一个复杂的开放系统，系统内外众多因素发生广泛联系并由此产生各种矛盾和冲突。在实现工程建设目标的过程中，不仅系统内部有人员、技术、资源、时间、空间等方面的要求和联系，存在着诸多的冲突和矛盾，而且还与系统外部环境有着紧密而复杂的关系，受到外部因素的影响和制约。如在系统内部，不同建设阶段（建设程序、工期等）、建设地段（区域），不同工作机构、工作人员，不同层次、不同类型工程，以及工程的公益性和经营性、建设与运营等等，它们之间既有紧密的联系，又有不同的目标任务要求；系统与外部环境之间，如与有关的行政管理部门、银行、地方政府、参建单位、利益团体等，以及气象地理环境等条件因素，也都有许多需要及时解决的问题和多方协调的工作，这些内部外部因素随时可能对工程建设带来形式各样的影响和制约。

南水北调工程建设的整体性、协调性要求很高，建设前期工作、征地移民、沿线治污和节水、资金筹措和使用、施工组织管理、技术管理、环境保护以及运营管理等任务十分复杂和艰巨。要实现既定的建设目标，需要与之相适应的管理体制、管理机制去实现，需要大量的具有相应资质和能力的人才提供各方面的优质服务。

（一）南水北调工程建设管理体制

南水北调工程建设管理体制力图把发挥政府作用和运用市场机制有机结合起来，这是和工程既具有公益性又具有经营性特点相适应的。总体上分为政府管理机构和项目法人两个层面，分别由领导机构、工作机构、工程建设管理机构(项目法人)和项目建设管理机构组成。

1． 领导机构

国务院成立国务院南水北调工程建设委员会，作为工程建设高层次的决策机构，决定南水北调工程建设的重大方针、政策、措施和其它重大问题。各地方南水北调工程建设委员会或领导小组是地方南水北调工程的协调决策机构。

2． 工作机构

国务院南水北调工程建设委员会下设办公室，作为建设委员会的办事机构，主要职责是研究提出南水北调工程建设的有关政策和管理办法，起草有关法规草案；协调国务院有关部门加强节水、治污和生态环境保护。根据“三定”方案赋予的职责，对南水北调主体工程建设实施政府行政管理。

工程沿线各省、直辖市南水北调工程领导机构下设办事机构主要职责是：贯彻落实国务院南水北调工程建设委员会的决策、决定；负责组织或协调征地搬迁、移民安置；负责协调地方各部门及市、区节水治污及生态环境保护工作，检查监督环境保护和治污工程建设；负责地方配套供水工程建设的政府行政管理；负责辖区内工程建设的治安环境等。

3．工程建设管理机构（项目法人）

按照政企分开、政资分开原则，以现代企业制度组建南水北调工程项目法人，对工程筹资、建设、运营管理、还贷、资产保值增值全过程负责，同时还承担工程建设中的社会责任和义务。

在建设期间，主体工程的项目法人对主体工程的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责。其主要任务为：依据国家有关南水北调工程建设的法律、法规、政策、措施和决定，负责组织编制单项工程初步设计，负责落实主体工程建设计划和资金，对主体工程质量、安全、进度和资金等进行管理，为工程建成后的运行管理提供条件，协调工程建设的外部关系。

4．项目建设管理机构

南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制、委托制相结合的管理模式。南水北调工程建设管理任务十分繁重，在工程建设期间，只有尽量利用市场机制配置建设管理资源，因地制宜地采用代建制、委托制等建设管理模式，择优选择专业化项目管理机构承担单项工程建设管理，才能提高建设管理效率及水平，降低管理成本。具体地，对工程技术复杂、工期压力大的枢纽、重要渠段（河）及省（市）边界工程，由项目法人直接建设管理或招标选择专业建设管理机构实行代建制管理；对技术含量低、工期压力小的渠（河）道工程，由项目法人以合同方式，委托地方政府指定或组建的建设管理机构组织建设。

为加强对实行代建制和委托制管理的南水北调工程项目的建设管理，明确建设管理责任，规范项目建设管理行为，确保工程质量、安全、进度和投资效益，南水北调办公室相继颁布了《南水北调工程代建项目管理办法》（试行）、《南水北调工程委托项目管理办法》（试行）。《办法》明确要通过委托合同约定项目法人和项目建设管理机构的职责、工作范围等，并对建设管理机构的资格能力、选择建设管理机构的程序以及对建设管理机构的监督管理等作出了具体规定。

（二）严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制

严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，是南水北调工程建设管理的核心内容，也是实现南水北调工程建设目标的重要保障。

1、关于项目法人责任制

根据南水北调工程特点，总体规划明确南水北调工程东、中线分设项目法人（干线工程有限责任公司），作为干线主体工程建设和运营的责任主体，在建设期间对主体工程的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责，在工程建成后负责主体工程的运营以及还贷。

根据批复的南水北调工程项目法人组建建议方案，对于主体工程，分别组建南水北调东线江苏有限责任公司、南水北调东线干线有限责任公司、南水北调中线水源有限责任公司和南水北调中线干线有限责任公司(南水北调中线干线工程建设管理局)。目前，四个项目法人机构已经相继挂牌成立运行，其中，山东和江苏公司的中央投资由地方暂时代为管理，机构组建委托地方进行，工程建设管理、服务，由国务院南水北调办归