一、前言近20余年来，世界许多发展中国家和一部分发达国家对小水电开发都比较重视，采取了积极的方针，制订了各种不同的激励政策，试图促进小水电的大力发展。这是由于上世纪70年代后期以来，世界石油危机高潮迭起所引起的，一些国际能源专家感到世界上传统化石燃料的资源储量有限，人类必须尽早寻找“替代能源（alternate energy）”，并逐步增加其在能源消耗中的比重。所谓替代能源，主要是指可再生能源，包括小水电。从理论上讲，小水电是取之不尽、用之不竭的，但实际上小水电可开发资源也是有限的。在当前世界公认的12种可再生能源中，绝大多数新能源如风能、太阳能等还处于科学研究、试制和初期推广阶段，技术不成熟，建设成本高、规模小，短期内还难以大比例实际替代传统能源。在可再生能源中，小水电技术成熟，建设成本低、规模较大，所以是最现实可行的。但和传统能源中现代大电力生产相比，小水电仍然是“弱势”能源，规模小、技术水平不高、经济竞争力不强、商业化运作能力较弱，如果没有政府支持，还是难以得到大规模发展。从我们收集到的资料看，亚太地区发展中国家（也包括少数其他国家）20多年来制订的一系列支持、鼓励小水电发展的政策和措施，实际执行情况大多不尽人意。小水电在这些国家虽然也有了明显发展，全国装机从数千千瓦发展到数万千瓦。除中国外，亚太地区小水电实际运行最多的印度可达数十万千瓦。但在它们的电力总容量中比例仍是微不足道的（均在百分之零点几）。

不少亚太国家农村电气化程度可达70-90%或更高，但都是由国家大电网供电，小水电的作用微乎其微。唯一例外的是中国，小水电已经发展成为农村电气化的重要能源，全国2400多个县中，有1576个县建有小水电，其中780个县以小水电供电为主。造成这些差别的主要原因在本研究报告第四部分“小水电效益分析的新思考”中从效益方面做了分析。但从政策角度看，主要的经验教训是什么？本文准备从各国激励政策与体制的异同及其实际效果再做一分析，试图找出一些答案。国际上最初提出以可再生能源作为“替代能源”的时候，主要只考虑了传统化石燃料储量的有限性，对其环境污染问题也曾提及，但尚未得到十分重视。到1992年联合国环境与发展大会通过并签署了《联合国气候变化框架公约》（unfccc），开始严正地警告全世界对环境污染引起气候变化的危险性。

1998年，全球60个国家签署了《京都议定书》，提出了各国温室气体的减排目标。在国际大环境的促进下，可再生能源以其“绿色”性能，进一步得到国际能源界的青睐。最积极的欧洲国家，如德国，计划到2020年使可再生能源发电容量达到全国电力装机的20%，这是一个十分宏伟的目标。其他许多国家也纷纷行动起来。众多发展中国家，在面临这一大好机遇时，其小水电发展情况以及相应的政策措施又将怎样，这也是我们要研究的。据iea（国际能源署）统计和预测，目前小水电在整个水电中的比例，1995至2010年期间全球平均为5-6%，这个较高的比例主要是受到中国的拉动。中国目前小水电占整个水电比重为35%左右，且绝对值又大。如果排除中国的因素，则世界多数国家（除欧洲外），尤其是发展中国家的小水电占整个水电的比重都在1-3%以下。

当前，可再生能源发展（包括小水电）正面临着有利机遇，但是能否争取到一个新的发展高潮，还取决于正确的政策导向和提高自身的市场竞争力。因此全面了解各种激励政策的可行性和有效性，以及各种政策的配套效应，也是研究如何促进小水电可持续发展的重要环节。在经济全球化的大形势下，中国经济的许多行业都面临着与国际“接轨”的问题。小水电行业如何与国际“接轨”？我们认为还是有其特殊性，有必要进行具体的研究，并提出一些具体可行的策略。下面是我们这个研究课题的初步意见，供业内人士参考：

1、“接轨”并不意味着所有的政策、措施、规章制度都要一致。国情不同，各国有些不一样但却符合本国国情的东西仍应保留。例如有中国特色、以小水电为主的农村电气化与大多数发展中国家就是不同的。所谓“接轨”，主要是进行国际交流、宣传我国经验时，要突出可比性与可借鉴的东西，使交流有共鸣。也需要吸收国际先进思路、方法和有效的经验（包括发达国家的），从而对比、改进我国的政策、措施。

2、中国小水电50余年的发展历程，绝大部分是在计划经济下进行的。改革开放20年来，这方面的政策有了一些变化，但还不大。近年来不断深化的电力体制改革和逐步扩大的市场经济正在对小水电进一步发展提出新的挑战。在克服小水电持续发展中的障碍时，长期处在市场经济下的国际小水电（包括发展中国家）发展经验和教训应当是我们十分重要的借鉴资源。这也是“接轨”的一个重要内容。

3、关于小水电开发的技术规程、规范，我国已经和正在编制、颁发的将近60种，其中30种已正式由国家或水利部颁发执行。国际上完全属于小水电专业的规程、规范很少，但一些大水电或电力行业的规程、规范或标准包含或适用于小水电的还是很多的。据了解，我国这些规程、规范与国际的交流合作还很少，原因之一是多数还没有英文版本。此外，还有一些技术指标，我国与国外也不同。做好交流，宣传、推广我国小水电建设的具体技术经验，同时也学习、吸收国外的不同思路和经验，也是“接轨”工作的一项重要任务。

二、国外小水电政策概况及其与中国的比较由于资料和篇幅的限制，本文仅摘录了亚太地区有代表性的发展中国家，如菲律宾、印度、巴基斯坦、印度尼西亚、尼泊尔、泰国、中国，以及个别发达国家如美国在小水电开发及农村电气化方面的体制、政策和措施，以及发展中的制约因素，进行分析和比较：如美国农村电气化的主要经验；菲律宾小水电数据库和激励小水电发展的法律、法规；印度非常规能源部在小水电开发方面所作出的不懈努力；巴基斯坦对促进小水电发展而采取的具体措施；印度尼西亚小水电发展的重重障碍；中国小水电发展历史进程中不断调整的政策、措施以及与他国的比较等等。另外本文也附录了国际组织帮助发展中国家开发小水电的一个案例。国内外小水电或相关的可再生能源政策，大体上可分为：

--经济激励性，包括各种形式的政府补助、税收减免、上网电价优惠、低息或贴息贷款等；

--行政指令性，包括联入电网、电量收购保证、配额等；

--市场创建性，如开发权、所有制、独立电厂、水权转让、经营许可证以及排放贸易（emission trading）。从法制级别上，有各级政府的政策、法规，甚至也有中央一级的法令（act）或法律（law）。总的来说，我们感到多数发展中国家的小水电激励政策大同小异。

下面拟从几个方面对各国政策的异同及可比性做一扼要的归纳和分析：

1、管理体制

2、开发权和所有制

3、市场准入及审批体制

4、投资（融资）政策和补助

5、小水电上网、销售及供电权

6、税收优惠

7、中国小水电政策的演变

1、管理体制大多数发展中国家的小水电开发实际上是由中央一级有关机构直接管理，或者说都是国家级电力公司的一统天下。下面是一些对小水电比较重视的发展中国家主管小水电的国家公司： --泰国：egat（泰国发电总公司），mea（城市电力管理总公司），pea（地方电力管理总公司），其中pea主要负责小水电的建设和管理，以及农村电气化发展并向egat及mea趸售电力并配电到农村。

--菲律宾：nea（国家电力署），npc（国家电力集团），hedcor（水电开发公司），其中hedcor主要负责小水电发展。在全国农村电气化发展中，基层组织也是和美国一样属集体所有的“电气合作社”。

--马来西亚：tnb（国家电力局），小水电由该公司统一管理。

--印度尼西亚：pt.pln（国家电力公司）。

--印度：mnes（非常规能源部），ireda（可再生能源开发署）。

--美国：为推行全国农村电气化，联邦政府专门设立了“农村电气化管理总局”（rea）。

与多数发展中国家不同，中国在小水电开发管理方面是以地方政府为主、分散进行的。除了发展战略、目标、标准及全国性政策由中央政府制订外，其他关于规划、开发、运行、管理、设备制造等均由地方政府承担。另一方面，许多发展中国家虽然长期处于市场经济体制下，但小水电也和其它电力工业行业一样，基本上都是以国家领导、国有制为主体。近十年来，世界上流行电力行业“放宽监督”（de-regulation）或“私有化”（privatization）、“公、私共同参与”（ppp—public-private participation）等倾向，发展中国家也纷纷进行体制改革。在过渡期，总的方向是从政府计划与管理转到政府协调下的自我持续发展的农村电源市场，推行“政府授权、市场为本”（government enabled & market d approach）的策略。对比中外的异同，是否可以说，在小水电管理方面，原市场经济国家除进一步发挥市场为本的作用外，仍要保留政府的调控作用。而我国则是在原计划经济体制下，向发挥市场作用转变，但也需继续保留政府导向和调控作用。这种殊途同归似乎既是巧合，但又是小水电自身发展的内在经济性规律造成的吧？

2、开发权和所有制在获取小河流开发权方面，许多发展中国家比我国更优惠。我国现已实行“有偿转让，竞价获取”，而许多国家则是自由申请，免费转让（当然都只是指水的使用权）。所有制方面，我国实行了“公有制为主体，多种所有制共同发展”战略。与其他中小企业一样，小水电私营企业近年来发展迅猛。仅就几个经济较发达的地区看，如浙江省1994-2002期间新建的105.8万kw装机中，私企投资占70%。广东省“九五”期间民企投资小水电占50%，湖南有的县竟达到86%。当然，从全国范围看，2001年底小水电站中，国有的比例仍占67%。亚洲发展中国家中，印度比较重视小水电，出台了不少的激励政策，包括鼓励私企投资。虽然取得了一些成效，但仍未达到预期目标。据印度nhpc（国家水电公司）发布的cea（中央电力局）统计资料，到2002年3月，其各种电源分布情况如表一：