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一、中英农村水利改革项目梗概

 

利用英国政府赠款实施的“面向贫困人口的农村水改革项目”是在国际社会大力倡导参与式灌溉管理、我国实施水利工程管理体制改革及大力发展用水户协会这一大环境下诞生的。项目实施期为2004年 9月至2008年12月，该项目的主要目标是通过在项目区建立和完善农民用水户协会，总结经验，支持农村小型水利设施管理体制改革，并使贫困地区的农民特别是妇女等弱势群体受益。

 

该项目包括四部分内容：（1）政策指南。为保障农民用水户协会的规范运行和可持续发展，研究、制定和贯彻有关政策，并大力宣传。（2）能力建设。通过各种形式的培训和宣传，提高各级政府、水管单位和农民建设农民用水户协会的意识和能力。（3）示范推广。选择高质量的已建用水户协会，进行适当的改进作为示范用水户协会，向其他用水户协会展示最佳的实践效果，提供经验和培训场所；并按示范用水户协会的经验和模式新建用水户协会，推进用水户协会的发展。（4）项目管理和监测评价。一是开发和应用项目管理信息系统（mis），对项目的进度、合同、报帐等进行管理，项目资金使用实行报帐制；二是开发和应用用水户协会信息管理系统（mes），收集基线数据，对用水户协会进行监测，并评估其效果和质量。

 

项目分两期实施，每期两年。项目区为湖南省（铁山灌区、韶山灌区、六都寨灌区）、湖北省（东风渠灌区）和新疆维吾尔自治区（一期为喀什地区、巴州，二期为三屯河灌区）。

 

二、项目主要做法

 

1. 积极贯彻政策，发挥政策引导作用

 

政策支持是用水户协会规范、健康、可持续发展的保障。在项目实施过程中，从中央到地方的各级项目实施单位都非常重视政策的研究、制定、贯彻和宣传。2002年国务院颁布《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发[2002]45号），将“改革小型农村水利工程管理体制”作为国家水管体制改革的主要内容之一，并提出“小型农村水利工程要明晰所有权,探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”，明确支持用水户协会等农村用水合作组织来管理小型水利工程，为用水户协会的发展创造了有利的政策环境，加快了用水户协会的发展步伐。为规范用水户协会的组建和运行，水利部、发展改革委、民政部联合颁布《关于加强农民用水户协会建设的意见》（水农【2005】502号）文件，对发展农民用水户协会的重要性、指导思想和基本原则，以及用水户协会的性质、权利义务、组建程序、运行和能力建设等作了明确的指导。文件规定“农民用水户协会的登记条件和程序按照民政部《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》等文件中的有关规定执行”，明确了农民用水户协会作为农村专业经济组织的地位及其应享受的权利，方便了用水户协会的登记注册。

 

项目区从省到地州市都制定了符合本地区实际的更为具体的政策。省一级，如新疆根据502号文件并结合本地区实际，水利厅、民政厅、自治区发改委于2006年初联合出台了《关于加强农民用水户协会管理工作的通知》。地市一级，如新疆昌吉州政府于2006年出台《农民用水户协会管理暂行办法》，对用水户协会的组建、职能、用水管理、工程维护、水费计收、财务管理等作了具体的规定。用水户协会再据此制定操作性强的章程和管理办法，这些政策推动了协会的规范运行。同年，昌吉州还出台了末级渠系维护费标准以及维护费的使用管理办法，保证了协会末级渠道维护管理费用来源。又如，湖北宜昌市出台了《末级灌溉渠系建设以奖代补办法（试行）》,规定对农民用水户协会组织农民投劳、开展末级渠系改造，实行“以奖代补”政策，并明确奖励标准、条件及奖励程序，激发了农民投劳筹资建设协会末级渠道的热情。

 

为收到好的政策实施效果，我们非常重视政策的宣传，对水管单位、乡镇、村委会及普通农民进行不同形式的政策培训和宣传。各级项目办将不同层次的政策分门别类印制成册发送给干部和农民。湖南铁山灌区还通过文艺演出来宣传用水户协会和有关政策，新疆昌吉三屯河灌区通过举办知识竞赛来激发农民学习用水户协会知识和政策的积极性。

 

2. 多部门合作，协力推动协会发展

 

用水户协会作为基层水利组织，在水资源配置、用水管理等业务上受水利部门的监督和指导；作为民间组织，在组织机构建设和管理上又受民政部门的监督和指导。当地水利部门和民政部门的思想统一、合作指导是协会和谐规范的基础。在项目实施中，从中央到项目区的水利和民政部门对用水户协会进行调查研究、共同制定政策，联手推进了协会发展。如水利部、发展改革委、民政部联合颁布的502号文件，湖南、湖北和新疆也由水利民政联合文件出台。民政部门的合作，简化了协会注册的手续，降低了注册成本，极大地推进了协会的发展。我们还邀请民政部门对水利干部和协会进行培训，一是宣传民政方面的优惠政策，二是规范协会的内部管理。

 

在对妇女的宣传和培训方面，我们与当地妇联合作，利用妇联完善的妇女培训机制和丰富的经验，使妇女和男性都增强了社会性别意识，提高了妇女的能力和自信。

 

3. 发展用水户协会与灌区水管体制改革相结合

 

用水户协会建设是灌区水管体制改革的主要内容之一，它与国有水管体制改革相辅相成。国有水管体制改革的核心内容是落实“两定”和“两费”，“两定”即国有水管单位公益事业人员定编、国有工程维修养护定额；“两费”即国有水管单位公益事业人员费、国有工程维修养护费。“两定”和“两费”并没有包括“集体”管理的田间灌排设施，至少目前国家财政没有经费为田间工程的管理维护买单，在此情形下，要保证田间工程正常运行，保障灌区粮食安全，必须要迫切明确田间工程管理主体。所以，发展用水户协会是国有水管体制改革的必然结果和迫切需要，用水户协会应明确成为田间工程管理主体并承担管理责任。然而，众所周知，与用水户协会关系最复杂的是乡镇水利站。虽然，多数情况下乡镇水利站不是用水户协会水源的供应者，但由于历史原因，乡镇水利站具有辖区内水资源和水利工程的管理权，同时也承担了工程的维护责任，虽然这种责任往往很难落实，但是管理权和收费权却不愿放弃，与用水户协会在责权利上存在重叠交叉，不明确两者的责任权利，不转变乡镇水利站的职能，也就难以明确用水户协会的责任权利，为了用水户协会的发展和落实田间工程的管理主体必须对乡镇水利站进行改革。比如，湖北宜昌市对原属乡镇政府的乡镇水管站改制成受县级水利局领导的水利服务中心，作为水利局的派出机构，确定人员编制和费用，与用水户协会分清了职责和权限，田间工程维护、灌溉管理、水费收取都由用水户协会承担。又如，新疆昌吉州三屯河灌区将原属乡镇政府的乡镇水管站改制成受灌区管理处领导的派出机构，消除了水费征收的中间环节，提高了水费收取率，减轻了农民负担，提高了收费透明度。

 

4. 因人制宜，实施能力建设

 

本项目建立了培训机制，各项目单位指定特定人员负责与用水户协会有关的培训。在培训中贯彻“对培训者的培训”（training of trainers）方法，将培训分成不同层次，形成了“中央项目办→省项目办→灌区项目办→用水户协会农民骨干→普通农民”的知识和技能传递链，大量的宣传培训是针对普通农民的。

 

培训内容涉及用水户协会组建与运行、参与式方法、灌溉技术、灌溉设施维护、政策法规、用水户协会财务管理、社会性别意识等。项目办编印了一系列针对不同受众的教材，有适合农民阅读和使用的卡通画册、政策宣传册、年历、卡通片等，也有适合干部学习用的