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摘要: 政策风险是与政策相关的风险，是政治风险的表层，包括政策的制定、实施与变化的影响，政策随着形势的发展而变化是正常且必须的，但这一变化过程中的成本补偿分担又会产生新的矛盾。对三峡移民的政策风险的具体表现如两个调整进行了分析，认为政策风险的实质是社会经济风险的转移，三峡工程的长周期使得政策风险更加明显，从而影响了移民的预期，缓解政策风险不仅要求一定的补偿，而且要求尽早行动。

 

关 键 词: 三峡移民;政策风险;社会经济风险;预期;风险补偿

 

中图分类号: d632.4 文献标识码: a

 

迈克尔?m?塞尼的irr模型归纳出8种移民的风险类型，包括丧失土地、失业、无家可归、边缘化、食品不安全、发病率增加、失去享有公共财产和服务的权利、社会解体［1，2］ ，我国学者也有从社会、经济、环境、政治等角度来探讨移民风险问题［3，4］ ，其中，对政治风险的分析中，涉及法规政策问题，与本文的主题相近。

 

如苏青等人［5］ 在列举的各种移民风险中，将法规滞后的风险称之为“法规风险”，将原有的优惠政策的实际消失称之为“优惠政策风险”;直接列举政策风险的如游滨等［6］ 也将政策风险解释为政策的调整变化、行文滞后、媒体报道不全、宣传说明力度不足、执行和理解偏差、政策与规划的前后不一致等引起的不利后果，与苏青等人的理解基本一致。

 

市场经济本来就是风险经济，由于中国与世界的经济联系越来越紧密，中国也步入了全球风险社会。风险社会中，伤害的缓解与分配成为核心问题［7］ 。政策风险是与政策相关的风险，是政治风险的表层，包括政策的制定、实施与变化的影响，而且它对不同的人群的影响效果是不同的，政策是有成本的，因此成本的分担也会带来风险。无论是好的政策还是不恰当的政策都有风险，这也是本文对政策风险含义的理解与前述理解有所不同的一面。本文对三峡移民的政策风险研究，主要以我们在调查中了解的几个具体实例为基础，关注其实际影响即风险的产生与分配过程，并初步探讨缓解政策风险的办法。

 

1 “两个调整”是政策风险的集中表现

 

1999年5月，国务院三峡工程移民工作会议决定三峡工程移民政策实行“两个调整”。一个是农村移民安置政策的调整，由就近后靠安置，二、三产业安置，自谋职业安置调整为:实行以多种方式安置农村移民的方针，要因地制宜，把本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自找门路安置结合起来，鼓励和引导更多的农村移民外迁安置。为保障库区的可持续发展和保护库区的生态环境，不得强求就近后靠安置，严禁开垦25°以上坡地，已开垦的要逐步退耕还林还草;对25°以下坡地，要采取“坡改梯”措施。对二次外迁的农村移民，国家确定相应的鼓励政策并给予适当经济补助。另一个是工矿企业迁建政策的调整，由结合技术改造进行迁建，调整为工矿企业迁建要把工作重点、着力点放在结构调整、改进质量和提高效益上来，不搞原样搬迁。对污染严重、产品无市场和资不抵债的国有、集体搬迁工矿企业，要坚决实行破产或关闭;对产品有市场、资产质量好、领导班子强的搬迁工矿企业，通过与对口支援名优企业合作或合资，进行组合搬迁。对于符合上市条件的已迁建的工矿企业，有关部门要积极给予支持。“两个调整”对提高移民安置质量、发展库区经济，尤其对改善和保护库区的生态环境作出了巨大贡献。

 

“两个调整”政策也是三峡库区移民政策风险的最集中体现。三峡库区由于地处中西部，基础薄弱，技术水平落后，经济发展被东部沿海地区远远地抛在了后面，出现了库区产业空心化的现象，正是在这一背景下，为解决库区有限资源的低效使用问题，国务院对工矿企业迁建政策进行了调整。我们完全可以设想:如果在搬迁前就地破产或关闭，不是可以避免大笔移民经费的无效使用吗?事实上没有人能事先估计到这种局面，之所以要调整产业结构，是我国经济快速发展形成的新形势的客观要求，东部地区的快速发展拉开了与中西部的差距，市场竞争下的优胜劣汰要求一部分没有竞争力的企业退出市场，调整是必要的，否则会造成更大的损失，这是由经济发展差距产生的的政策变动给库区移民带来的风险。

 

环境保护的要求使环境容量的计算依据发生了重大变化，25°以上的坡地均需退耕还林，部分已经后靠安置的移民进行二次外迁成为一些地区的选择，二次外迁是在尚无统一明确的政策指导下进行的，但作为一种客观现象，二次外迁补偿一般要少于一次外迁，移民新建房屋由迁出者自己处理，移民能够将其转换成现金的价值极低。

 

“两个调整”政策产生的风险是明显的，如果在最初就出台相应政策，那么二次外迁的农村移民可以避免住房的投资损失，也可以不对一些坡地进行开垦，少走一段弯路;城镇企业迁建也能少走一段弯路，避免大量的移民投资的无效、低效使用。没有人能事先预计到这种结果，这也正是风险的本来面目，正如阿罗（1989）所言:“某些将要实施的计划项目最终将被证明是错误的，这正是风险的含义之所在。然而不论什么时候，社会总要面临着一系列达到平均盈利水平的可能的新项目，人们并不能确切地知道哪一个特定项目将会成功，哪一个具体项目将要失败。”

 

除了“两个调整”之外，还有一些政策调整也带来政策风险。例如，原库区社会经济规划曾将柑桔、畜牧、水产养殖、旅游作为库区的4大规模产业，于是有些地区将网箱养鱼视为移民就业的一条出路，还专门为移民办了相应的培训学校，传授网箱养鱼技术，向农民出售网箱等设备。随着形势的发展，在保持水库水质、保护水生态的指导原则下，开始严格控制网箱养鱼，网箱养鱼事实上已经被禁止。有的移民很有意见，觉得自己不仅花时间和金钱学了一门没有用的技术，而且还投资购买了网箱，而政府又不因此给予任何补偿，很不公平。这也是一个由移民群众承担政策变动成本的例子，但它的根源，主要是因为社会经济可持续发展要求导致水质标