●我国多部门具有涉水管理权限，跨行政区界河流又涉及多区域利益，跨部门、跨区域的诸多利益冲突汇聚于流域，因此，中国的流域水污染防治规划必须针对这一国情特点，实行有效对策才有可能有所作为。

●流域治污要把建立跨越部门权限和地域界限形成合力的机制作为重要目标，建立从山顶到海洋的五大系统，整体提升环境保护的基础能力。

●流域是国民经济发展、社会进步和实践生态文明的基本单元，需要从流域综合管理的法规、标准体系入手，破解跨部门、跨区域如何形成治污合力的难题。

流域治污需要合力

自“九五”计划起，我国以重点防治三河三湖污染为标志，逐步形成了以流域水污染防治规划为主要依据的水污染防治格局，并在水污染防治法中予以授权。这是借鉴世界各国成功经验的正确之举。但是，流域治污的效果并不理想，根由在于我国多部门具有涉水管理权限，跨行政区界河流又涉及多区域利益，跨部门、跨区域的诸多利益冲突汇聚于流域，因此，中国的流域水污染防治规划必须针对这一国情特点实行有效对策才有可能有所作为。

温家宝总理在三河三湖治污13年后，审时度势发出指示：“三河三湖水污染防治工作需要认真总结经验教训，改进计划编制、审批、管理和检查工作，使其真正起到宏观指导作用，落实项目责任，提高水污染防治效益。”李克强副总理要求环保部会同有关部门认真落实家宝同志批示精神，对三河三湖防治工作进行认真深入地分析总结，提出改进工作的举措，提高计划执行的有效性。温总理与克强副总理的指示，指明了流域水污染防治规划应从四方面改进： 一是流域规划真正起宏观指导作用；二是总结三河三湖水污染防治经验教训，有的放矢落实改进举措；三是多部门合作，完善计划编制、审批、管理和检查工作系统；四是在计划有效性和提高水污染防治效益上下功夫。

基于上述四个方向性的任务，需要进行跨部门、跨学科、跨区域的合作，才有可能走出流域综合管理的体制、机制创新之路；全面倡导并逐步实现水资源、水环境、水生态保护目标融为一体；落实“断面水质标准考核”、“以奖促治”、“休养生息”、“赔付补偿”等战略性措施；提高“污染物排放总量控制”、“排污许可证”等执法手段与有关部门取水、纳污、限排、城乡规划与生态规划合一等管理手段的结合水平；发展污染控制区削减排污量、有效改善水质的因地制宜技术；开拓并实行各部门先期介入规划，在参与编制中形成治污合力的计划编制审批系统。使我国的流域水污染防治工作成为建设资源节约型、环境友好型社会的重要组成部分，流域水污染防治规划真正成为全社会节水治污有权威的宏观指导性文件。

中国第一个流域治污规划出自淮河。1995年8月8日，我国历史上第一部流域性治污法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》颁布。这部法规明确提出：1997年实现全流域工业达标排放，2000年实现淮河水体变清。以此法规为依据编制的淮河流域水污染防治规划提出了两步走的战略，即第一步，1997年通过工业污染源达标，污染物年排放总量减排至87万吨（以cod计）；第二步依靠城市污水处理，进一步削减总量至36.8万吨（以cod计）。反思这一宏观指导方略的贯彻，欠缺的就是合力。因为工业污染源达标，不能仅靠“关、停、禁、改、转”，而要有达标技术，需要行业在清洁生产基础上，开拓实用、可行技术。没有达标技术的支撑，工业污染源达标的成果就不牢靠，以至于2000年全国工业污染源达标的捷报之后，工业污染源逐渐淡出，其污染河流的第一位作用未坚持给予重视，还出现了城市生活污染源大于工业污染源之说。由此带来了许多不合理，如水利部门测定的入河排污总量竟大于环保部门统计的入河排污总量，大量的污水处理厂投产，却没有实现预期的河流水质变化，原因很清楚，工业污染源还在起控制河流水质的作用，统计的入河排污量不真实。再谈及城市污水处理厂建设，治污规划是根据削减排污总量的需要规划污水处理厂项目，没有顾及城市建设规律，是道路、管网规划在先，后才有污水处理厂建设，这里又缺了一个合力，即与城市规划互为支撑。自2000年至2005年，全国新建污水处理设施是建国50年的两倍，运行负荷量仅为60%左右，教训不能遗忘。在中央领导直接关注的《渤海环境保护总体规划》中，确定的渤海六大问题中，五项与流域治污有关。

1. 入渤海淡水量较1980年前后明显减少，渤海盐度明显升高，海水入侵面积扩大，淡水咸化，水质变差，水环境基础条件逐年降低。

2. 陆域入海污染物排污总量居高不下， 2005年入海cod排放总量为150万吨，部分区域海洋功能受损。

3. 湿地面积萎缩，生态防护林体系尚未形成。

4. 溢油风险加大，赤潮发生概率增大。

5. 渤海碧海行动计划中40%的项目未得到有效实施，已完成的治污项目运行效率较低。

6. 渤海环境保护工作缺乏系统性，尚未形成海陆一体、综合治理的机制，也未形成陆域、海域和流域联动的部门、地方间协调机制和工作合力。

合力源于和谐理念

污染是在经济社会发展过程中产生的，也只能在经济社会发展过程中解决，随着发展的内涵越来越纳入科学发展观的轨道，和谐理念也就越贴近我们。

因为发展不再是经济增长的代名词，而是社会加人。即建设资源节约型、环境友好型社会加改善和提高全体人民的生活质量，才谓发展。发展随之带来的是新的社会主义核心价值体系，促进人与人、人与社会、人与自然和谐。

流域治污中有很多不和谐话题等待我们去破解：

1.两个法律依据：水污染防治有《水污染防治法》，水资源保护有《水法》，二者怎样融和呢？《美国清洁水法》规定在流域水资源规划的基础上，制定流域治污规划，可以借鉴。

2.两种功能区：同一条河流，可以有水功能区、水环境功能区两种划分，在环评和水资源保护上，必须依据不同的功能区划分名称。以至于在南水北调中线水源保护规划中为避免部门争执，改叫控制区。有的规划争执妥协为加括号，二者兼之。许多省已经完成了二者的整合，国家还应该等吗？

3.两类水质评价方法：水利部门的河长评价，环保部门的断面评价，都依据国家地面水水质标准，又都违背原标准的评价准则。所以在《渤海环境保护总体规划》的会签过程中，由于争执不下，将两方面的评价结果全部删去，要求按国家标准共同研究水质评价方法。

4.两套排污量数据：前己述及，水利部实测的入河排污量数据普遍大于环保部门的排污量统计数据，可以互为校验，却互不认账。编制南水北调东线治污规划时，环保、水利、城建三方面的数据互为校核，正确确定用水量、排水量、排污量、入河量和水质断面校核，向国务院领导汇报得到肯定，表明技术上并无困难。

5.两项许可：取水有取水许可，排污有排污许可，两项许可来自两个部门，两部门联手，对于重点污染源的控制不是更为有效吗？

我们期望的和谐愿景是一个流域从山顶到海洋无缝联接。所谓无缝有三个层次：第一是自然无缝：降雨、汇流、径流、河流、海洋；第二是认识无缝：水资源、水环境、水生态；第三是行动无缝：取水、节水、排水（量与质）、出境水、限采地下水。

在《渤海环境保护总体规划》中，贯彻海陆统筹，河海兼顾；防治并举，综合整治；科学规划、分步实施；因地制宜、突出重点；整合资源、创新机制五项基本原则，形成了以海定陆的基本思路。即：全面加强从海洋到河流，从入海口到流域上游地区的污染源控制，并把陆地污染源控制、流域水资源与水环境综合管理，以及海域保护有机结合起来。实现点源、面源同时控制，水量水质同时监管，海域、沿海城市与入海河流流域同时规定节水、治污任务。把建立跨越部门权限和地域界限形成合力的机制作为重要目标。

流域治污要形成合力，建立从山顶到海洋的五大系统：在海域，加强重点环节和关键领域保护与防治，建立渤海污染防治与生态保护系统；在陆域，面源点源治防联动，建立陆域污染源控制和综合治理系统；在流域，全面实施节水治污战略，建立流域水资源和水环境综合管理与整治系统。同时，着力攻克关键技术，建立渤海环境保护科技支撑系统；强化责任分工与力量整合，建立渤海环境监测、预警和应急处置系统，整体提升渤海环境保护的基础能