关键词: 农业水价; 农业水费; 水费征收

中图分类号: f40719　　　　文献标识码: b　　　　文章编号: 167121408 (2009) 0420016206

随着我国农村税费改革的推进, 多种税费被取消, 特别是农业税被取消后, 农业水费的走向越来越引人关注。在社会上出现了取消农业水费的呼声, 部分地区已经停征了农业水费。

水利部发展研究中心水价研究课题组在对部分地区农业水费征收开展调研的基础上, 结合相关资料, 对当前农业水费征收面临的问题以及未来农业水费政策的变革方向进行了初步的研析。

1 　我国农业水价及水费征收的总体情况

1985年国务院《水利工程水费核定、计收和管理办法》颁布之后, 水价改革逐步深入。2000 年,水利工程水费转为经营性收费管理; 2003年7月,国家发改委、水利部正式颁发《水利工程供水价格管理办法》, 将水利工程供水价格完全纳入商品价格范畴进行管理。

农业水价几经调整, 水价水平逐步提高, 但受现实条件的制约与影响, 目前我国农业水价和水费征收总体上呈现“三低一高”的特点。所谓“三低”,一是指农业灌溉水价整体水平偏低。2005 年, 全国农业水价平均为6.5分/m3 。丰水地区如湖南省,即使在水价上调后全省大型灌区平均水价仅为3.38分/m3 ; 缺水地区如内蒙河套灌区的水价为4分/m3 , 河北漳滏河灌区的水价为8.25 分/m3 。二是指农业灌溉水价远低于成本水价。2005 年的农业水价仅为实际供水成本的38% , 多数灌区的现行水价只能达到其供水成本的50% ～60%。如果把水费实收率和水价占成本的比例综合考虑进去的话, 2005年水管单位实收水费只占农业供水成本的22%。从灌区的规模来看, 大型灌区供水测算成本与现行水价差距较小, 中小型灌区差距较为明显, 农业供水成本是现行水价的2～6倍。三是指农业水费实收率低。我国农业水费的平均实收率仅为57.4%。特别是农村税费改革以后, 水费征收率明显下降。据调查, 2005年全国31个省级行政区(含新疆生产建设兵团)国有水利工程供水收入与税费改革前的2002年相比有19个省区下降,水费减收总额达12.3 亿元, 其中广东下降40% ,吉林下降25% , 河南下降20% ～30% , 四川下降15%。“一高”是指农民实际支付的水费比较高。根据水利部2006年对200个农民进行的随机调查,2005年农业水费支出平均为42 元/亩, 约占其产值的5% , 超过每亩纯收入的10%; 部分灌区农民的水费超过80 元/亩, 水费占其产值的10.4% ,占每亩纯收入的比例高达20.8%; 个别乡镇的水费甚至高达130元/亩以上, 占到种粮成本的20%以上。

我国农业水价和水费征收存在“三低一高”现象的原因是多方面的, 其中主要因素有: ( 1)大部分灌区的农业终端水价并不包含农业末级渠系水价, 仅是灌区水管单位、县级水利部门供水到支渠口或斗渠口的供水价格; (2)基层村社管水组织征收水费缺乏监督, 存在相当程度的随意性, 末级渠系水费征收过程中的乱加价、乱收费现象严重;(3)灌溉水费的收费环节多, 造成水费的搭车收费、挪用、截留现象较为普遍; (4)大多数灌区的灌溉水费通常由乡镇水管站或乡村干部代收, 水费征收难一直是灌区管理单位和农村基层组织面临的一大难题; (5)由于缺乏科学、合理、简易、经济而有效的计量设施, 一些地区计量到户目前还难以实现, 大中型提水和个别自流灌区农业水费通常实行按亩征收的计收方式。水费与用水多少没有直接关系, 导致农民和水管单位均没有节水积极性, 助长了水资源的浪费, 同时也给搭车收费者提供了有利的条件。

由于农业水价和水费征收存在着上述诸多问题, 我国一些地区一直在进行农业水价和农业水费征收方面的改革实践, 有的推行终端水价, 实施供水到户, 即“配水到户、计量到户、收费到户”,已经取得了“一石三鸟”的效果: 一是彻底取消农业供水中间环节乱加价和搭车收费, 减轻了农民负担。二是提高了农民缴纳水费的积极性, 水费实收率上升, 灌区管理单位的正常运行得到保障。三是促进了节约用水, 增强了农户的节约用水意识, 灌溉亩均用水量明显降低。有的地区逐步改善用水计量设施, 实施合同供水。由于改变了过去按亩收费的计费方式, 农户的灌溉用水量直接与费用挂钩,浪费用水的现象大大减少了。供用水双方共同协商签订供水合同, 在供水合同中明确规定了用水量、用水时段, 水管单位按合同规定按时按量供水, 用水户则依据合同按时缴纳水费。既能保障水管单位提供高质量的供水服务, 又能促进用水者及时缴纳水费和节约用水, 灌区的用水量明显减少, 当然这也会相应地减少水管单位的水费收入。有的地区积极推行农民用水户协会, 不断完善农业供水管理体制。将过去农业供水管理单纯依靠行政手段管理转变为与社会主义市场经济体制相适应、用水户参与和自主管理的模式, 取得了很好的效果。到2007年, 全国已有30个省(区、市)不同程度地开展了用水户参与灌溉管理的改革, 组建了以农民用水户协会为主要形式的各种农民用水合作组织20 000多个, 参与农户6 000 多万人, 管理灌溉面积近1亿亩。实践证明, 用水户协会的建设不仅解决了多年来灌区支渠以下渠道的建设与管理主体缺位的问题, 提高了供水质量和管理水平, 增强了农民的节水意识, 而且通过供用水双方直接见面, 减少了水费收取的中间环节, 减轻了农民因搭车乱收费造成的不合理负担, 水费实收率也得到提高。

2 　现阶段农业水费征收面临的外部政策环境分析

长期以来, 农业为我国经济发展作出了巨大的贡献。近年来, 国家对“三农”问题非常重视, 解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。伴随着我国改革开放和经济的快速发展, 目前国家有必要也有能力对“三农”提供更大的扶持力度, 为解决农业水利基础设施薄弱、减轻农民的农业水费负担、保障灌区供水单位的良性运行, 提供了有利的外部政策环境。

2.1 　我国目前已步入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段

纵观一些工业化国家发展的历程, 在工业化初始阶段, 农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向; 但在工业化达到相当程度后, 工业反哺农业、城市支持农村, 实现工业与农业、城市与农村协调发展, 也是带有普遍性的趋向。从某种意义上讲, 工业反哺农业、城市支持农村是一种责任、一种义务。我国目前的工业反哺农业、城市支持农村的政策条件已经产生。党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出, 我国总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段, 进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期。明确今后的工作要坚持实行工业反哺农业、城市支撑农村的基本方针, 推动农村经济社会又好又快发展。在农业投入方面, 要保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长程度, 大幅度增加国家对农村基础设施建设的投入。

从1978～2007年, 改革开放30年来, 我国的经济取得了很大的发展。我国国内生产总值由3 645 亿元增长到24.95 万亿元, 年均实际增长9.8% , 是同期世界经济年均增长率的3 倍多, 我国经济总量上升为世界第四。我国已完全具备了工业反哺农业、城市支持农村的物质基础。

2.2 　中央“三农”政策确立了支农惠农促农主基调, 伴随财政收入的不断增加, 各项惠农政策陆续出台

2004 年以来, 国家陆续出台了一系列支农、惠农政策。2004年中央一号文件明确指出, 要进一步加强农业和农村基础设施建设, 适当调整对农业和农村的投资结构, 增加支持农业结构调整和农村中小型基础设施建设的投入。2005 年中央一号文件提出, 加强农业基础设施建设, 加快农业科技进步, 提高农业综合生产能力是一项重大而紧迫的战略任务。2006年中央一号文件再次明确, 不断增加对农业和农村的投入, 逐步形成新农村建设稳定的资金来源, 要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。2007 年中央一号文件明确指出要加大对“三农”的投入力度, 建立促进现代农业建设的投入保障机制, 加快农业基础建设, 把加强农田水利设施建设作为现代农业建设的一件大事来抓。2008年中央一号文件明确要求, 加大农业基础设施建设, 强化农业基础的长效机制, 加强以农田水利为重点的农业基础设施建设。

经过30年的改革开放和经济发展, 中央政府的财政收入有了巨大增长。2007 年中央财政收入突破27 000亿元, 各级财政收入超过了50 000亿元, 财政收入的快速增长使各级政府有了更大的可能实施各种惠农政策。中央财政用于“三农”的投入达到4 318亿元, 其中国家对种粮农民两项直接补贴总额达到427亿元。在农民比较关注的教育、医疗、社会保障等方面实施了多项惠农政策。据估算, 免征农业税、取消除烟叶外的农业特产税可减轻农民负担500亿元左右。后来的种粮直补政策更是让农民得到了直接实惠。在教育方面, 通过实施农村义务教育和“两免一补”, 惠及4 800万农村学生。在医疗保障方面, 近年来主要由政府财政投入, 全国陆续实施了农村合作医疗政策, 为农民提供了基本健康的公共服务。

2.3 　粮食制度的改革和农业税的取消加大了农业水费收缴的难度, 部分地区已经开始免征农业水费

2006 年, 全国范围内免征农业税, 农业、林业、农机等涉农部门逐步取消了涉农收费项目, 发放了粮补资金、退耕还林资金、购买大型农机具补助资金。随着我国粮食制度的改革和农业税的取消, 农民上交水费的意识也逐渐淡漠, 水费收缴