2005年10月，国务院办公厅转发了国家五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》（以下简称《意见》），这是近十年来国家专门就农田水利建设出台的针对性最强、份量最重的文件，表明社会特别是有关部门对农田水利建设有了新的认识，标志着农田水利建设的政策有了重大改变。在国务院办公厅转发这个《意见》大约一年的时候，利用这次论坛的机会，我结合工作实际，就建立新机制的背景、新机制（意见）的形成过程、基本内容、目前的进展、下一步的工作重点等问题，谈一些个人认识，供大家参考。

一、建立新机制的背景

我国人多地少、水资源短缺，由于降雨时空分布不均，水旱灾害频繁，这些基本国情决定了农田水利建设在我国农业生产和农村经济社会发展中具有特殊的重要性。“水利是农业的命脉”、“有收无收在于水，多收少收在于肥”，是对水与农业关系最简要、最形象和最真实的描述。目前，灌区以占全国45%的耕地，生产了全国70%的粮食、80%的商品粮、90%以上的经济作物，进一步说明了农田水利在我国农业生产中占有的举足轻重的地位。

我国农田水利设施还很簿弱。当前和今后一个时期，加强农田水利建设的任务十分繁重。骨干工程大多建于20世纪60年代前后，相当一部分已达到使用年限，加之管理维护不力等原因，老化失修严重，急需更新改造。小型农田水利工程，本来就设计不完善、建设标准低，又缺乏正常的管理维护，损坏失修严重，欠账更多。同时，为了在我国人口不断增长的情况下，保障国家粮食安全，还要适度发展新的农田灌溉面积。与这一繁重任务形成鲜明对比的是，我国农田水利建设认识不到位、组织方式不适应、投入不足、管理体制落后等问题十分突出，特别是工程建设投入长期欠账，近年来总体又有明显的下滑。其中小型农田水利建设因“两工”取消后，农民投劳大幅度减少，投入下滑更为明显，农田水利总体状况有进一步恶化的趋势，已成为保护和提高我国农业综合生产能力，保障国家粮食安全和促进农民增收的严重制约因素。

出现上述问题的深层次原因是，在农业比较效益越来越差、农民市场主体地位已经确立和农民民主意识不断增强的新形势下，开展农田水利建设单纯依靠行政手段已经不行了，而新的保障机制又未建立起来。因此，尽快建立农田水利建设新机制、新办法，是适应形势变化的客观要求，是当前各级政府加强农田水利建设的一项重大而紧迫的任务。

二、新机制（意见）的形成过程

农田水利建设新机制的形成，大致经历了以下几个阶段。

2000年以前单项改革探索阶段。这一阶段主要是针对多数地区实行家庭联产承包责任制后，集体经济逐渐淡出，小型农村水利工程管理主体缺位的问题越来越严重的情况，开始探索小型农村水利工程产权制度改革的办法。

2000～2004年多项改革试点阶段。2000年国家实行农村税费改革、取消统一规定的“两工”后，针对农村水利建设存在的问题和深层次原因，各地开展了包括投资政策、组织方式、统一规划和工程管理制度等多项改革试点，并积累了一些有益的经验。

2004年11月～2005年10月出台政策阶段。针对农田水利建设出现滑坡，农业综合生产能力下降，直接影响国家粮食安全和农民增收的问题，有关部门在大量调查研究的基础设上，积极给党中央国务院建言献策。根据国务院领导批示，由国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部共同起草了《意见》，经国务院批准，由国务院办公厅转发各地区、各部门贯彻执行，以指导探索和建立农田水利建设新机制的各项工作。。

2005年10月以后继续探索和完善阶段。我国农田水利机建设的环境和条件发生了重大变化，农田水利建设处在重要的转型期，特别是考虑到各地情况的多样性和复杂性，建立农田水利建设新机制不可能一蹴而就。出台政策只是第一步，还需要狠抓政策的落实，需要在实践中对新机制的有关问题继续探索和不断完善。

三、新机制的主要内容

五部委《意见》从农田水利建设规划、组织方式、投入、管理等四个方面，提出了改革创新的原则和工作重点，从而构成了农田水利建设新机制的基本框架和主要内容。

（一）关于规划，要坚持规划先行、注重实效的原则，统一编制县级农田水利建设规划。过去，一些地方搞农田水利建设没有规划或没有统一的规划，有的盲目建设，有的片面追求政绩，不仅造成投入的浪费，而且严重挫伤了农民的积极性；有的投资分散，有的重复投资，资金使用的整体效益差。

新机制强调，农田水利建设要坚持规划先行、注重实效的原则，把规划作为开展农田水利建设和安排国家补助投资的前提条件和重要依据。通过规划，不仅要达到摸清