中国是世界上水资源最紧缺的国家之一。虽然雨热同季的气候条件，为中国农业的发展创造了有利条件，但由于降雨集中，时间和空间分布不均，且与人口、耕地分布不相匹配，中国历来水旱灾害频繁。据历史记载，在公元前206年至1949年的2155年间，中国共发生大的水灾1092次，大的旱灾1056次，水旱灾害造成的死亡人数占所有灾害死亡人数的51%，相应的经济损失十分巨大，难以估算。“三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒”，特定的自然条件决定了防洪、灌溉、排水等水利工作在中国经济社会发展、生态和环境保护中有着十分重要的地位和作用。为了减轻干旱的侵袭，中国农业高度依赖引水灌溉，发展的灌溉工程远远多于西方国家。我国唐朝以前修建的灌溉工程每百年为10-16处，唐朝以后的1300多年里，每百年修建的灌溉工程大幅度上升，到1820年灌溉面积占耕地面积的比例达到30%，而同时期印度这一比例只有3.5%，可以说，没有哪一个国家像中国这样投入大量的资金和动员大量的劳力进行大规模的灌溉工程建设。灌溉排水的发展在中国具有大规模和经常的性质。

灌溉与排水是指用人工手段克服自然降水不足或过多而给农业带来的不利影响，调节区域水资源和土壤水分状况，防治旱、涝、渍、盐碱等灾害，以促进农业稳产、优质和高产。从二十四节气就可以看出灌溉的重要性，有关降水的有雨水、谷雨、小雪、大雪、白露、寒露、霜降等，反映物候的有惊蛰、清明、小满、芒种等，这也反映了作物生长期和需水规律。自古至今，灌溉排水事业在促进中国农业生产和农村经济社会发展乃至国民经济与社会发展中都具有重要的地位和作用。

灌溉排水事业的发展与经济发展和社会进步有着密切的关系，一方面，在不同的经济社会发展阶段，由于经济社会发展水平不同，对灌溉排水事业发展的要求不同，灌溉排水事业在经济社会发展中的地位与作用也不同，所表现的特征也不一样；另一方面，不同的灌溉排水事业发展水平和模式对经济社会的制约程度和保障程度也不同。因此，充分认识不同经济社会发展阶段灌溉排水事业的发展状况，对正确把握未来灌溉排水事业的发展方向和重点，以促进经济发展与社会进步有着重要意义。而认识中国灌溉排水事业的发展，必须用历史的眼光来认识，以得到借鉴和启发；用现实的眼光来认识，以取得经验和教训；用未来的眼光来认识，以获得信心和动力。

一、古、近代中国灌溉排水事业的发展

（一）夏商至秦汉（公元前21-公元3世纪）

中国灌溉的历史与文明历史同样悠久，这是特有的自然环境决定的。灌溉起源于中国进入以农耕文明为特征的奴隶制时期。据考古发现，在4000多年前的殷商时期就出现了灌溉渠系，当时甲骨文中出现井和田的符号“田〈〈〈”，意指田边的水沟。在西周时期，有井与渠道的田被视为王权统治下的理想田制。春秋齐国政治家管仲说：“善为国者，必先除其五害”，其中水旱灾害列为五害之首，管子的这句古训沿用几千年，至今仍然适用。

经过春秋战国数百年的诸侯争霸战争，只剩下齐楚燕韩赵魏秦七国称雄天下。这些国家有一个共同点，就是都有发达的农业和数量较多的灌溉设施。强大的集权统治与战争的刺激，又拉开了大型灌溉工程建设的序幕，其中魏国、秦国和楚国是兴建水利工程最多、规模最大的国家。许多工程因为有较好的自然条件、规划合理的工程设施，为后来发展成大型灌区奠定了基础，成为有多方面效益的公共工程，由它供水的地区则成为繁荣数百年乃至数千年的经济区。如魏国的引漳十二渠（今河北磁县和临漳县）使邺城在后来的魏晋时期，作为北方民族入侵中原的重要的政治和经济中心长达600多年。

战国末年，后起的秦国雄心勃勃地为其一统天下做好了充分的准备，其中包括两处重要的灌溉工程，即在秦国统治中心的关中渭河支流泾河上修建的第一座灌溉工程郑国渠和在长江上游岷江上修建的都江堰，这是这个时代标志性的两座水利工程，基于此，秦国以关中平原和成都平原为自己的根据地，得以卒并诸侯，统一中国。秦统一中国后，集权王朝的建立为规模宏大的灌溉工程建设创造了条件。在继之而来的汉朝，引漳灌区、郑国渠、都江堰都获得长足的发展，三个重要的经济区出现在黄河中下游和长江岷江流域。强大的汉朝将黄河下游的堤防延伸到入海口，灌区渠道上的闸门、输水隧洞以及以水流为动力的水碓也是这个时代与灌溉工程快速发展同时出现的重要发明。

中国历史上灌溉工程建设的第一次高潮是在强大的汉王朝中期，即公元1世纪时，当时汉代疆域辽阔，远至西北屯田边疆（今中亚诸国和蒙古），近则都城所在的关中。都有灌溉工程，在黄河、淮河的中原腹地，既有规模宏大的江河干流引水工程，也有蓄积山溪雨洪的陂塘蓄水工程。国家一方面大力兴修灌溉工程，另一方面也开始了对灌溉管理制度的探索。

从公元前8-公元前1世纪，中国历史经历了思想和学术最活跃的诸侯列国并立的春秋战国，以及秦汉王朝大一统的中华帝国强盛期。这一时期黄河中下游流域是中国政治、文化、经济中心，集中了全国约40%的人口。至今仍卓然于世的一些灌溉工程就始建于这一时期和这一区域。此后，中国灌溉工程建设受这种影响持续时间达2000多年之久。

（二）三国至唐宋（公元3-13世纪）

自东汉末年起，到魏蜀吴三国鼎立，到短暂的西晋，再到南北朝，大约经历了400年的战乱，黄河以北是战争的中心区域。这期间灌溉发展有三个特点：一是由于战乱造成大量的人口南迁，中原科学技术随之传入黄河以南，使南方灌溉工程进入开创期；二是由于地方割据政权，使拥有大量土地的军阀豪绅们的庄园农业得以繁荣，人口的锐减和庄园经济的繁荣导致人们对机械的需求，用于灌溉和排水的简车及小型机具等开始进入庄园，当时的贵族以拥有这些机械作为炫耀其地位和财富的资本。一直到唐宋，这些机械才进入老百姓家；三是当时的政府集团，如三国时实力最强的曹魏、南北朝时期实力最强的北魏和西魏等，无不出于战争需要大举军事屯田，由此带动了区域灌溉工程建设和小型灌溉工程建设，以满足粮食生产需要。

在隋代中国重新归于统一的基础上建立起来的唐朝以及后来的两宋，是中国古代文明辉煌的朝代。这期间，长江中下游流域及太湖流域的农业经济地位日渐突出，全国经济中心的地位基本形成。在灌溉排水事业发展上，一是灌排工程进入持续发展阶段，始建于秦汉的很多工程在唐宋时期得以重建，许多灌区获得了空前的发展，如河套平原的引黄灌区、岷江流域的都江堰、太湖塘浦灌排工程体系等都演变为重要的水利区，支撑着区域农业与经济的持续繁荣；二是隋唐建立了从中央到地方的完善的水政管理体系，农田水利管理制度得到空前发展，以唐朝《水部式》和宋朝《农田水利约束》为代表的国家水法的颁布，也标志着中国古代水利行政管理进入了成熟期。可以说，唐宋时期是中国历史上灌溉工程建设的第二次高潮，相比第一次高潮，这次高潮，具有国家大幅度投入灌溉工程建设与灌溉制度和法律完善的双重特点。

唐朝的《水部式》是中国第一部综合性、全国性水利法规。这部法规涉及很多灌溉方面的内容，如对灌区的基本设施及其运行操作规定得详尽明确（用水制度、建筑物设置等）；对灌区机构及其人员配置具有十分细致的规定（渠长、斗门长等）；提出了一些反映现代水权和用水优先原则的概念（水资源的多目标、航运-灌溉-加工）；重视灌区设施的维护（农民出工）等。《水部式》成为后来各朝各代制订国家水利法规的范本。

宋朝《农田水利约束》（农田利害条约）是中国第一部农田水利法规，是一部鼓励和规范农田水利建设的行政性法规。其主要内容是：鼓励兴办水利、修复毁坏水利工程；对跨地区水利工程进行权责分配；对兴修水利者，予以经济上的奖励和支持。由此，出现了“人人争言水利”的局面。

（三）元明清至民国（公元1271-1949年）

在长达640年的元明清时期，中国灌溉工程普遍发展，东南的福建、海南、台湾，西南的云南、贵州，西北的新疆、内蒙、宁夏等地灌溉工程的增加势头超过以往任何一个历史时期，因地制宜的灌溉工程形式赋予了这一时期鲜明的时代和地域特点。如1821-1908年仅80多年新疆吐鲁番的坎尔井就新凿了400条。但由于明清两朝是我国古代社会逐步走上衰落的时期，因此国家用于灌溉工程建设的投资逐步减少，兴修工程的部分资金需要由受益户分摊，并且收益户还有出工纳粮分摊灌区运营费用的义务，但由此也促使了民间力量参与灌溉工程建设和用水管理的发展，由于民间自治力量的加强、民办、官民合办、官督民办的小型灌溉工程迅速增多，民间参与用水管理和水权分配迅速活跃，在国家保持对灌溉事务的控制力量的同时（重要灌溉工程的干支渠以上由官方机构管理，支斗口以下实行群众民主管理），民间力量获得很大发展，并与国家力量有机结合，使灌溉管理的水平达到古代社会的顶峰。

到清朝康熙年间，中国人口达到1亿，粮食产区快速扩展，即使是干旱的西北和寒冷的东北等地也普遍垦殖。这一时期长江中下游江汉平原和洞庭湖的圩垸、珠江三角洲的基围，成为继太湖围田之后持续时间最长、规模最大的水利区，并创造出“湖广熟、天下定”而著称的区域农业经济，对于中国社会的稳定和经济发展起着举足轻重的作用。

到了西风东渐的19世纪末至20世纪初，来自西方发达的水利科学、工程技术、水管理与法规制度，冲击着古老的传统灌溉排水。这一时期的一个鲜明的特点，就是在传统灌溉工程建筑形式枢纽布置、渠系布置、施工方法、灌溉管理等渐行渐去的同时，中国传统的精华开始进入西方科学家的视野，东西方截然不同的工程技术在灌溉方面出现了嫁接和融合。以李仪祉为代表的接受过西方教育又受东方文化熏陶的知识分子成为这一时期变革的推动者。如李仪祉主持修建的陕西“八惠”之首的泾惠渠是中国第一座应用现代水利技术建成的灌溉工程。

古、近代灌溉排水事业发展的特点：

三个典型阶段：五千年来，灌溉工程建设和灌溉用水权的分配机制经历三个典型期：秦汉时期，国家的作用主要体现在工程建设方面，用水权的分配机制初始建立；唐宋时期，国家作用不仅体现在工程建设，而且体现在制度建设上的作用突出，用水权的分配机制高度发展；明清时期，国家在工程建设方面作用减弱，转向宏观调控，民间投入增多，用水权的分配机制完善成熟。总的来看，在建设方面，国家投入主要受政治和社会经济发展影响，民间投入主要受需求影响；而管理和制度创新长远看影响不大，随着社会进步而不断完善，但短期受社会经济发展影响大。

不难理解，从秦汉到唐宋，社会生产力水平低，灌溉初始发展，由于战争、经济发展和统治者生活等所需，“工程稀缺”成为主要矛盾，修建灌溉工程的边际收益很高，因此前期“重建轻管”应该是政府“理性选择”，到了唐宋国家在制度建设上发挥了突出作用，也是“理性选择”，这一点可以从生产关系要适应生产力发展的水平来理解。从唐宋到明清，国家的作用趋向缩小，在社团层次上，民间自主管理已经取代了国家的作用，可以从两个角度来解释：一是政府投入减少（民间财富增强）；二是人口剧增，灌溉面积大幅度增加，如果再象唐朝那样政府一直管到地头是不可能的，唯一的办法是采取民间自治，即用水户民主管理，只有这样才能降低成本。（秦汉人口高峰是西汉公元2年5959万人，唐宋时期是唐公元756年5292万人，明朝高峰是明公元1403年6660万人，从清朝初开始人口空前增长，从乾隆六年公元1741年的14341万人，增加到咸丰元年公元1851年43216万人。）

借鉴与启发：

----政治和社会稳定保障灌溉事业持续健康发展。在中国的历史上，王朝的周期更替和治乱循环，对农田灌溉事务有深刻影响。王朝衰败，则水利废弛，天下太平，必然大兴水利。只有在天下太平、国家稳定的时期，才可能形成完善的灌溉用水制度，一旦国家陷入混乱，已经建立的制度就会被破坏或中断，直到新的王朝建立才获得新的发展。反之，重视灌溉，经济就发展、社会就稳定，否则民不聊生、起义频繁、政权颠覆。中国历史上绝大多数的农民起义源于水旱灾害后的民不聊生。

----自古以来灌溉一直是保障粮食安全的重要基础设施。古代中国灌溉排水事务治理的基本任务，是缓解人口和资源（特别是耕地资源）比例失调这一矛盾，提高土地产出率，保证适应人口规模的粮食产出，实质上就是保障粮食安全。尽管灌溉面积不断增加，但由于人口增加，人均耕地占有量不断下降，在北宋以前，人均占有耕地10亩左右，到清朝中后期降到4亩以下。在这一任务的约束下，必须发展灌溉面积和灌溉制度，以提高灌溉系统的效率。不过这也说明了由于水的稀缺性程度的提高，促使了灌溉制度的健全，以保障用水效率的提高。

----灌溉在基本经济区的确立和迁移上发挥重要的基础作用。在古、近代史上，中国几个主要经济区的确立和几次重大迁移无不和灌溉发展有着十分密切的相关关系。在秦汉时期，由于郑国渠和都江堰这两个时代标志性的灌溉工程的建设，使黄河中下游和长江岷江流域成为中国当时主要经济区；唐宋时期，由于都江堰的进一步发展和太湖塘浦灌排工程体系的建设，使经济区转移至长江中下游流域及太湖流域；到明清时期，由于长江中下游江汉平原和洞庭湖的圩垸和珠江三角洲的基围，使经济区扩大到长江中下游和珠江三角洲。

----制度创新、法制建设对保障灌溉持续健康发展有着重要意义。如以唐朝《水部式》和宋朝《农田水利约束》为代表的国家水法的颁布，使农田水利管理制度得到空前发展，也直接造就了唐宋时期成为中国历史上灌溉工程建设的第二次高潮。制度和法律建设，一方面可以保障事业有序发展，另一方面可以弥补政府投入不足，从某种意义上讲，法律建设和制度创新对保障国家和社会对灌溉工程投入的影响是长期的和有约束力的，而某个朝廷增加投入只是短期的和随意的。

----不管是灌溉投入，还是灌溉制度建设，政府都担负义不容辞和举足轻重的作用。几千年来，灌溉发展的实践表明，灌溉不是一家一户的事，不是可以放在市场去经营的事，而是关系整个国家政权稳定、人民生活、经济发展、社会稳定的事情，虽然在不同的历史时期所表现的特性和个性有所不同，但总体上是一致的。可以这样说，政府对灌溉有所作为，灌溉发展，国家、社会、人民、经济受益，政府无所作为，国家、社会、人民、经济受损。

二、现代中国灌溉排水事业的发展

新中国成立以来，在短短五十多年里，中国经济、社会和政治变革可能浓缩了很多国家几百年走过的路。灌溉排水事业的发展从某种意义上讲，可以说既秉承了中国几千年的发展成就，又吸收了国外的先进经验，在此基础上取得了历史上从未有过的成就，可以说是前无古人。一是工程设施建设上，我们取得了古人几千年都没有取得的成就，如各类水库总库容达到5700多亿立方米，是几千年总和的近6倍，灌溉面积从1600万公顷发展到5600多万公顷，是几千年总和的3.5倍，机电排灌动力是1200倍，排水除涝面积从0到2500万公顷；每年在占全国耕地面积45%的灌溉面积上生产的粮食占全国总量的75%，生产的经济作物占90%以上。在中国人均耕地面积只占世界人均30％的情况下，我们的耕地灌溉率是世界平均水平的3倍，人均灌溉面积与世界人均水平基本持平。以占世界6％的可更新水资源量和占世界9％可耕地的条件下，中国成功地解决了占世界22%人口的温饱问题，灌溉农业功不可没。灌溉事业的快速发展，最大的贡献之一是解决了由于人口快速增长对粮食需求快速增长的矛盾。二是在管理制度变革上，我们在对几千年管理变革过程的高层次重复后，通过古为今用、洋为中用，终于找到了未来管理创新的基本思路。

建国以来灌溉排水事业的发展历程与经济、社会发展和政治体制变革有着密切关系。从其本身的发展特点看，总的看大致可以分为三个阶段：

（一）第一阶段（1949-1980年）--工程大建设和管理体系建立时期

这一时期，中国经历了新政权的巩固、农村土地革命（1949-1952年，耕者有其田，私有财产转移，消灭剥削阶级）、农业合作化运动（1952-1956互助组、初级社、高级社，农民失去其对土地的直接权利束—合作社，建立中国特有的集体产权制度）、人民公社化（1957-1980，通过计划经济体制、统购统销政策和工农产品剪刀差等强制性制度安排，国家积累了工业建设所需要的巨额资金，最大程度地降低了国家经济建设的成本—土地征用和灌溉设施建设等）的变革。在集体经济模式时期，实施国家主导下的计划经济，农民从短暂的私有财产所有者变成集体的一份子，对灌溉事业的快速发展提供了体制和制度上的基础保障。

在灌溉工程建设方面，这一时期，土地革命使农民获得了实际农业生产收益，激发了广大农民的生产积极性和投工进行田间灌排工程的建设；农业集体化运动克服了小农经济生产中的服务体系问题，在国家财政支持和集体的安排下，广大农民投工投劳进行包括骨干和田间在内的灌溉工程的建设，迎来了历史上第三次灌溉工程建设高潮。在这次高潮中，国家、集体和农民个人三方面的积极性都被最大化地调动起来，虽然在人民公社的后期由于制度忽视了农民作为农业生产主体的利益，使这种高速增长进入缓慢和反复的状况，但五十、六十年代灌溉工程的建设为灌溉事业积累和打下了前所未有的丰厚底子。

在灌溉管理方面，建国之后，原来属于个体和互助使用的小型灌溉设施，逐步并归合作社和社队集体所有，由集体统一管理。对于受益范围跨乡、跨县或跨地区的大中型灌溉设施，组织专业机构在上级水利部门的领导下开展工作。对大中型灌区，实施专管和群管相结合的民主管理体制。逐步建立了比较完善的灌溉的行政管理和分类管理体制：

行政性计划管理--行政管理体制基本构架：

灌溉管理在行政上是由各级政府的水行政主管部门负责。

----水利部是国家水行政主管部门，负责农村水利的行业指导和宏观管理；

----水利厅负责本省水行政管理工作，并直接管理跨市的大型农水工程；

----市（地区）、县水利局负责一般农田灌溉工程的管理。

专业管理和民主管理相结合--工程管理体制基本形式：

----受益范围较大的工程或灌溉排水的水源及骨干工程由单独成立的专业管理机构管理（管理委员会或代表大会）；

----支渠以下工程由管理站（支渠委员会）或村组等负责管理；

----小型灌溉工程由受益农户自主管理

----塘、池、井等小型工程，提倡农户自建自管

虽然在后期很多民主管理的制度“名存实亡”，但在前期的确发挥了重要作用，另外，这种管理制度也为今后灌溉管理的改革提供了基础和经验。

1949－1980 年，全国各地开展了大规模的塘坝、水库、引水工程、大中型灌区建设、机井建设，灌溉面积由1949年的2.39亿亩增加到1980年的7.33亿亩，年均增加1590万亩，是历史上灌溉面积增长最快的时期。

（二）第二阶段（1981-1990年）--工程萎缩、管理瘫痪的调整转型时期

这一阶段是中国改革开放的初期，建立在农民作为农业生产经济利益主体基础上的包产到户及家庭联产承包责任制的兴起，标志着人民公社制度的终结和农民权利的实现。家庭联产承包责任制的突出特点是，是在保留集体所有权的前提下，对集体土地实行个人承包和家庭式经营，农民不仅成为农业生产的主体，而且还成为农业生产剩余的独享者。因此，经济体制这个生产关系上的改革，以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了农民的积极性，农业经营更加精细，单产大幅提高，农业生产力水平得到迅速发展。但也是由于集体所有、个人承包和家庭经营的变革，给灌溉工程的管理带来很大问题。由于大多数支渠以下的灌溉工程仍然由村组集体管理，而使用者又是农户个体，灌溉工程和用水管理仍沿袭计划经济体制下的以政府和集体管理为主的方式，造成灌溉工程的建设管理和用水管理的责任主体出现 “缺位”和“错位”。

一方面，由于责任主体“缺位”和“错位”，农民对灌溉工程投入和投劳减少，维修养护积极性不高，加之财政体制改革，中央财政对灌溉工程建设和改造大幅度减少，以及灌溉水源、灌溉工程被工业和城市建设占用等原因，使本来设计标准不高、配套不全且已进入老化期的灌溉工程加速老化，大多数带病运行，不少已病入膏肓。此外，由于灌排设施老化、破损，也加剧了用水的无序和浪费，灌溉面积不断萎缩，农业效益持续下降。全国灌溉面积由1980年的7.33亿亩下降到1990年的7.26亿亩，年均下降65万亩。灌溉的萎缩直接导致农业成灾率的上升，1975-1979年农业成灾率为34.6%，1980-1984年上升到48.2%，1985-1989年到49.8%，并直接影响到九十年代，1990-1997年成灾率平均达到51%。

另一方面，由于责任主体“缺位”和“错位”，在支渠以下工程管理和用水管理基本处于瘫痪状态，而对于整个灌区建立起来的专管和群管相结合的民主管理体制，到这个时期，在很多灌区已名存实亡。

这一时期灌溉事业发展最大的失误：一是没有及时对灌溉工程进行改造，错过了最好的改造时期，按照灌排工程设计年限，对大多数建于五、六十年代的工程，如果在七十年代末和八十年代初期进行改造和配套，将事半功倍；而到了九十年代后期才启动改造，只能事倍功半。二是灌溉管理体制没有及时得以调整和改革，以解决农村经营体制改革后对灌溉工程和用水管理带来的管理“真空”问题。

（三）第三阶段（1991以后）--工程恢复、结构调整，管理改革，新体制形成时期

在经历1978—1988年的十年改革开放初期和1989-1991年的国民经济调整期后，1992年党的十四大把社会主义初级阶段理论明确纳入邓小平建设有中国特色社会主义理论体系之中，中国进入建国后一个新的经