摘要：以塔里木河流域经济自立灌排区为例,分析了参与式灌溉管理模式的实施机制及其发展所需解决的主要问题。在参与式灌溉管理模式中,灌溉管理权的转移形成了新的水权关系。参与灌溉管理的主体之间形成了利润导向型契约关系和自我管理等2类实施机制,这两类实施机制提高了灌溉管理效率,同时也面临着一些现实问题。这些问题影响了2类实施机制作用的发挥和参与式灌溉管理模式的发展,而解决这些问题则需要进一步完善水价定价制度、构建联接农民利益与灌溉管理绩效的利益机制和提高农民的自我管理意识与能力。

关键词:参与式灌溉管理;实施机制;灌排区

中图分类号: f303. 4 　　　文献标识码:a

an analysis of the implementation mechanism of participatory irrigation management and its development

liu fang

(college of economics ,zhejiang university ,hangzhou 310027 ,china)

abstract : taking the tarim river basin self2management irrigation and drainage dist rict as an example , this paper analyzes the participatory irrigation management implementation mechanism and the main problems to be resolved in the course of it s development .result s show that d on the irrigation management t ransfer and the new water right s relationship , in participatory irrigation management , two types of implementation mechanism , profit2oriented cont ract relationship and self2management mechanism are formed among the irrigation management participant s. these implementation mechanisms promote irrigation effect s positively and have some problems in practice. these problems affect the function of the implementation mechanisms and the development of participatory irrigation management . improving the water pricing system , const ructing the interest mechanism between the farmers’ interest s and irrigation management performance , enhancing self2management awareness and famers’ capability would help to solve the problems.

key words : participatory irrigation management ; implementation mechanism; irrigation and drainage dist rict

1 　问题的提出

在流域水资源的使用中,农业灌溉用水占据了相当大的比例。2007 年我国农业灌溉用水约占全国用水总量的62 %(中国水资源公报,2007) ,因此,灌溉管理一直是流域水资源管理的焦点议题。vermillion (1997) 认为,自20 世纪80 年代初,农业灌溉管理进入到了授权参与阶段,即在政府的宏观调控、扶持下,让用水户以“所有者”身份参与灌区部分或全部的管理事务,并对其结果负责。这种灌溉管理模式被定义为参与式灌溉管理( pim) (冯广志,2002) 。1995 年,我国在世界银行项目区内的湖南铁山灌区和湖北漳河灌区进行了pim 试点,2000 年全国402 个大型灌区推行了pim(刘静等,2008) ,并逐步形成了适合于我国国情的经济自立灌排区( sidd) 管理模式(冯广志,2002) 。

自pim 实施以来, 很多学者对其进行了研究。冯广志(2002) 介绍了印度、巴基斯坦、美国、日本等国家pim 的组织设置、水费定价和收取方式等,提出灌区改革应从法律、政策、社会和经济等多方面予以考虑;徐志刚等(2004) 的研究结果表明,用水者协会管理可以通过给水资源承包者以货币激励而带来用水节约;丁平等(2005) 从公私合作模式类别的角度,就我国灌溉移交权的管理改革途经进行了分析;刘静等(2008) 就用水者协会(wua) 对农户灌溉水资源供应和农业生产的激励效应予以了实证研究。

经过10 余年的实践积累、经验总结和研究,pim 由政府扶持和引导阶段进入到了规范和持续发展阶段。分析pim 的实施机制及其在实践中所面临的问题,将为pim 的发展提供有意义的思路。从目前的研究看,pim 实施机制的分析主要集中在灌溉管理权转移所带来的农户与灌溉设施以及农户与水资源等资产产权关系的改变上。但是,从产权的经济学含义而言,灌溉管理权转移的本质是改变了灌溉管理参与主体之间的水权关系,并由此产生了新的实施机制。本文的研究问题是,从灌溉管理参与主体间的水权关系出发,分析pim 的实施机制及其在实践中所面临的问题,并在此基础上就pim 的发展问题予以阐述。

2 　pim实施机制的分析

图1 是塔里木河流域(以下简称塔河流域) 灌溉管理的水权结构图,其a 部分显示了传统灌溉管理模式的水权结构。根据challen (2001) 的“制度科层概念模型”和王亚华(2005) 据此提出的“水权科层”概念,在传统灌溉管理模式中,水权以层级状态分布在国家到具体用水农户的多个水权持有者之间,每一层的决策者拥有自己的水资源管理目标,作出不同的决策,并且上层决策主体决定和影响着下层决策实体的水权。依赖于上述水权隶属关系,水权沿灌溉管理的体系自上而下进行界定,各层级管理者在水权关系上体现为单向制约。例如,持有国有水权的决策主体决定和影响着持有区域水权决策主体的水权,依次类推,农户的提取权和使用权由持有集体水权的决策主体决定。据此,本文将传统灌溉管理模式定义为科层灌溉管理模式①。（①之所以不采用“传统灌溉管理模式”这一概念,是因为体现“水权科层”的灌溉管理模式仍然存在,并影响着参与式灌溉管理模式。）

基于水资源的自然属性,以政府为管理主体的科层灌溉管理模式有其存在的必然和必要性(刘芳,2008) ,所以在水权结构上,pim 仍具备科层灌溉管理模式自上而下单向制约的水权关系。同时,通过灌溉管理权的转移, pim 在各参与主体间构建了自下而上参与机制和横向协作关系。以塔河流域sidd“供水公司(供水管理单位) + 用水者协会(wua) + 用水农户”的组织模式②为例（②“组织模式”有时也被称为“实施模式”,由于本文使用了“实施机制”的概念,所以采用“组织模式”以更便于区分。“组织模式”主要是指一个组织的基本架构和形式,“实施机制”则是指一个组织得以运行的内部制度体系。）,这种参与机制和横向协作关系表现为: ①按灌溉渠系的水文边界划分管理区域,同一管理区域内的用水户组成wua ,后者代表农户参与灌溉管理; ②成立具有营利性质的供水公司(供水管理单位) ,地方水务管理部门与之建立平等协作的水权转让关系; ③用水户可自愿选择是否加入用水者协会,不同用水者协会之间可就渠系维护、用水秩序等问题进行协商,供水公司(供水管理单位) 可就水价制定、水费收取等问题与地方水务管理部门进行协商,如图1 的b 部分所示。

基于参与机制和横向协作关系的形成,除单向制约水权关系所决定的集中管理实施机制外,pim 还形成了2 类新的实施机制。

(1) 利润导向型契约关系。pim 在图1 所示的参与主体之间引入了水权交易和协作契约,尽管涉及到权利交换,但它们并不完全等同于市场机制中的权利交易。因为,后者的交易各方是随机的、不