所谓水务，即有关水资源的事务，一般认为包括水资源的开发、利用、管理、节约、配置和保护六个方面。城市水务，是指城市辖区内防洪、水系治理、水资源、水源保护、取水、供水、排水、污水处理及回用等所有的有关涉水事务的统称。城市水务属于典型的社会公用事业，相对于其他公用事业，其又有以下特性：（1）自然垄断性（naturalmonopoly）。由于水资源的稀缺和水务规模经营的原因，在同一个城市中不能设立多个不同产权主体的自来水厂和建设不同产权主体的多套供水管网。供水企业在一个城市中的水资源垄断和市场垄断是必然的。（2）外部性（externality）。取水源头所需建造的设施，如水库、拦河堰、深井以致河流流域及水资源保护区环境的保护，具有强烈的外部性。（3）不可替代性（lackofsubstitute）。城市水务业所需的“原料”（水资源）无法进口及替代。（4）资本密集性。城市水务的固定资产庞大、设备昂贵、使用年限长，该产业的沉淀成本风险也极高。此外，国内外学者还从不同方面讨论城市水务的经济属性，如国外有学者从水源取得到进入市场各阶段对城市水务的不同属性作了分析，认为自来水上游端的取水来源如河流、湖泊、地下水等，是属于共享物品的范围；水源保护与污染的防治，属于公共物品的范围；水源经消毒处理进入管线之后，则为付费物品；进入到用户家庭或商店包装之后所贩卖的自来水，则系私有物品的范畴。

城市水务业是真正的朝阳产业。据推算，城市化水平每提高一个百分点，城市人口将增长1000万人，由此将新增大量的水务设施需求。按照国家的发展目标，我国到2010年城市化率将由目前的30％提高到45％。据此，我国水务市场从中长期来看，年增长率将维持在15％左右，投资回报率高于其他行业平均水平。可以说，我国城市水务市场极具发展潜力。

“十一五”期间，我国计划在供水、污水处理、中水回用和排水、水污染防治等方面的总投资将超过一万亿元。其中，我国城镇的污水处理以及再生利用设施建设规划新增加的投资额就有3300多亿元人民币；此外，在城市的建设和老城区的改造中，大批陈旧管网的更新和污水管网雨污分流的改造需要500亿元以上的投资；而仅南水北调工程中线、东线就需要3200亿元的投资。水务建设需要的巨额资金，仅靠政府投入难以为继。发展水务市场，通过市场化的方式进行城市水务工程的建设、运营与维护是城市发展的必由之路。中国加入wto也要求转变水务管理的政府职能，加快开放水务市场。这就是城市水务行业市场化改革的宏观背景。

从国际经验来看，城市水务的取水、供水、排水及污水处理等业务已经被充分整合，现代水务企业已经渗透到水务产业链的各个环节。城市水务实行水的蓄、引、供、用、排、防等统一管理，并纳入法制化轨道，是城市水务现代化的基本要求。

2 城市水务法规体系的组成及其与水法体系的关系

法律体系是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。法律体系通常是由若干部门法律体系所共同组成，这是第一层。部门法律体系是指各具体的法律部门在其各自范围内的由一系列法律、法规、规章等所构成的法律系统，它是法律体系的组成部分或称子系统，这是第二层。水法体系则在部门法律体系之下，处在整个法律体系中的第三层，是属某一部门法律体系中的分支体系即支系统。水法体系，又称水资源法规体系、水法律体系或水法规体系，是指由许多有关水的法律法规所组成的体系。如法国的水法体系由近50种法典、法律、条例、政令组成。

国际社会对水法体系的建立非常重视。1975年在西班牙巴伦西亚召开了“世界水法体系国际会议”，目的是用统一的形式记述各国作为水资源管理手段而制定的各种水法体系，探讨水法的功能并按现代状况研究建立合理的水法体系。1976年在委内瑞拉首都加拉加斯由国际水法协会召开了“关于水法和水行政第二次国际会议”，对水法体系的问题进行了讨论。1977年在阿根廷的马德普拉塔召开了第三次关于水法体系的研究讨论会。

从世界范围看，水法体系可以分为如下三类：一是习惯法水法体系，它起源于宗教，主张水由一个共同体管理，遵守水法的公共性和严格的分配原则；二是传统法水法体系，它以近代私有制为基础，主张在国家的监督下，水资源为私人专用；三是现代水法体系，主张在国家控制下的水资源管理，实施以公共利益原则和市场经济原则相结合的水资源政策。

从内容看，现代水法体系的组成如下：第一，综合性的水法，一般冠之为“水法”、“水资源法”、“水资源管理法”等名称。如我国的《水法》（2002年修订）、英国的《水资源法》（1963年），而美国的《水资源规划法》（1965年）、《法国水法》（1964年）等也是综合性较强的法律，大都包括水利、保护水资源、水权、水害等内容。第二，水资源利用法，如供水法、工业用水法、农业用水法、城市用水法、开采地下水法等。如美国的《供水法》（1938年）。第三，水资源保护法，如水土保持法、风景河流法、水生生物保护法等。如美国的《水土保持和利用法》（1939年）等。第四，水污染防治法，如我国的《水污染防治法》（2008年修订）、美国的《水污染防治法》（1972年）、英国的《河流防污法》（1876年）和《河流洁净法》（1960年）等。第五，水能法，如水电站法等。第六，水利法，或水利工程法、水库法、水利设施法等。如美国的《科罗拉多河蓄水工程法》（1956年）、《联邦水利工程游览法》（1965年）等。第七，水运法，如航道法、航运法、船舶航行法、河道法等。第八，水害防治法，如我国的《防洪法》（1997年）等。第九，特殊水体法（即有关河流或某个特定河流、湖泊或某个特定湖泊、流域或某个特定流域的法律，地下水法、饮用水源法），如英国的《河流法》等。第十，其他与水开发、利用、保护有关的法律，包括在工业法、农业法、矿产法、城市法、乡村法等法律中包含的许多有关水资源利用和保护的内容，如美国的《国家工业恢复法》（1933年）就包含许多有关水资源利用和保护的内容。

城市水务法规体系是一国水法体系中的分支体系，它与水法体系的关系是部分与整体的关系，在城市辖区内几乎与水资源有关的法律法规都可归属于城市水务法规体系的范畴。城市水务法规体系是由以下关于城市水务的法律、法规、规章、国家政令或习惯法、判例等组成的：一是有关城市辖区内防洪、水系治理、水环境保护等方面内容的规定；二是有关水权分配、取水、供水等内容的规定；三是有关水源保护、水质、饮用水安全等内容的规定；四是有关城市水务监管体制方面内容的规定；五是有关城市水务业市场准入、投融资及退出机制等内容的规定；六是有关水价管理的规定；七是有关城市排水、污水处理及回用等方面内容的规定。

没有完善的城市水务法规体系就不可能有完善的水法体系，而水法体系中一部综合性的水法，往往同时也是规范城市水务的龙头法律。西方发达国家很早就开始运用法律来管理水资源以及水务，水法体系较为完善。如法国和英国都有全国性水法，十分注重以法制手段来规范包括城市水务在内的各种水事行为和水资源管理。美国虽然没有全国性统一的水法，但其法制建设比较完善，有一套与市场经济体制相适应的水权制度或水的管理制度，法律对于水资源开发利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定。其水资源管理以各州自行立法与州际协议为基本管理规则，州际水资源开发利用的矛盾由联邦政府有关机构（如垦务局、陆军工程师兵团、流域管理机构）进行协调，如协调不成则诉诸法律，通过司法程序予以解决。可见，完善的水法体系是发达国家城市水务管理的重要保证。

3 我国城市水务法规体系及水务立法概况

我国城市水务法规体系，是由关于城市辖区内防洪、水治理、水环境保护、水源保护、取水、供水、排水、污水处理及回用、水务投融资、监管体制等的法律规范组成的规则系统，我国城市水务法规体系是水法体系中的一个有机组成部分，是我国水法体系的一个分支系统。

作为我国新世纪第一部水法的2002年《水法》，没有对“水务”做出明文规定。在2002年修订《水法》的过程中，《水法修订草案（送审稿）》曾经吸收“水务”的概念，并规定其具体内容为“国家推行城市水务统一管理体制，对防洪、水源、供水、用水、排水、污水处理及其回用实行统一管理和监督”。可是，2002年《水法》经第九届全国人大常务委员会第二十九次会议修订通过时，最终未能采纳此项规定。其原因，一是由于“水务”内涵本身的不确定性，使国务院各行政主