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1、 生态环境建设立法的必要性

 

进行生态环境建设立法的必要性，主要表现在以下两个方面：

 

（一）我国生态安全受到严重威胁，生态环境建设形势严峻

 

近二三十年，全球生态环境问题日益突出，特别是全球气候变暖、臭氧层耗竭、酸雨、水资源状况恶化、土地退化、全球森林危机、生物多样性减少、毒害物质污染与越境转移等八大问题，正威胁着人类的生存。我国的生态环境问题也非常严重，表现在：①植被破坏严重。全国人均森林面积0.11hm2，仅为世界平均水平的11.7%；森林覆盖率仅为13.92%，远低于世界平均水平27%。②外源污染严重。全国因“三废”污染的农田面积达1000万公顷，每年因污染减产粮食100亿公斤以上，对土壤和水资源造成严重的破坏；另外，化肥、农药大量使用，有机肥投入不断减少，造成土地退化及农产品的安全性下降；再者，规模化、机械化的大型养殖场不断增加，大量的动物排泄物对生态系统造成污染。③水土流失严重。我国的水土流失面积达到367万平方公里，每年流失土壤50亿吨，相当于损失氮磷钾肥4000万吨。④荒漠化现象严重。我国现有荒漠化土地153万平方公里，并且每年有2460平方公里沦为沙漠，这个面积相当于三个香港。⑤耕地资源逐年减少。现我国人均耕地0.08公顷，为世界人均水平1/3的，且每年净减少耕地333万公顷，相当于减少25亿公斤粮食，每年灾害毁损耕地13.3万公顷，遭受污染的土地1000万公顷，共损失粮食120亿公斤。⑥生物物种减少。据估计，世界上有10-15%的植物处于濒危状态，但在我国，濒危植物物种比例高达15-20%，濒危植物物种达4000-5000种。此外，还有相当可观的植物中已经灭绝，初步统计，列入濒危植物名录的植物已有5%左右在近十年内濒临灭绝。①②

 

这种生态环境退化已严重威胁着人类的生存与发展，减缓和防止自然生态系统的退化、恢复重建受损的生态系统即加强生态环境建设、维护生态系统的安全已迫在眉睫。

 

（二）我国生态环境建设缺乏有效的法律保障，导致生态环境建设收效甚微

 

目前，我国尚没有一部统一的有关生态环境建设的法律法规。关于生态环境建设的立法主要散见于一系列有关自然资源及生态环境保护的法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定中。此外，各级地方政府根据国家有关法律，结合本地区实际情况，也制定并颁布了相应的实施办法、实施细则以及一些地方性法规。

 

现已颁布的有关法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定主要有：《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》等法律；《风景名胜区管理暂行条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》等行政法规；《关于加强生态保护工作的意见》、《关于加强湿地生态保护工作的通知》等规范性文件；《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》、《中国生物多样性保护行动计划》、《中国21世纪议程——林业行动计划》、《跨世纪绿色工程规划》、《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》等规划纲要；《国际捕鲸公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《联合国海洋法公约》、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》）、《生物多样性公约》等国际公约；中国政府分别与日本、澳大利亚签订的候鸟保护协定，与俄罗斯签订的兴凯湖湿地保护协定，与周边国家和地区签订的关于对候鸟，尤其对跨国迁徙水鸟及其栖息地的保护协定等。

综观现有有关生态环境建设的基本规定，足见现有立法比较零散、不全面、适用性不强，缺乏对生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统而明确的规定，无法满足生态环境建设的实际需要。其中比较突出的问题表现在以下几方面：

 

1．缺乏有效的生态环境建设规划制度。主要表现在：第一，规划不协调。我国虽然在不同时期、不同部门、不同级别几乎都有生态环境建设规划，如水土保持规划、荒漠化防治规划、植树造林规划、盐碱地改良规划等，但中央和地方的规划不配套，部门之间的规划不协调，不同时期间的规划不衔接，几乎停留在数字、进度、投资等方面，而对自然环境的分析与因地制宜实施建设措施方面往往缺乏论证，不同空间尺度、不同时间尺度、不同职能的协调几乎空白，实施过程中，则具有盲目性、随意性。第二，规划不科学。由于生态环境建设主要由中央财政投资，许多地区与部门希望在中央投资这块“大蛋糕”上多切一块，因此，在制定计划时，片面强调项目的规模，而忽略了规划的科学性与可行性。此外，生态环境建设计划的制定与出台往往比较仓促，缺少强有力的数据支撑与科学论证，还没有实现规划过程的科学化。第三，规划与扶贫工作脱节。很多生态环境建设重点地区也是贫困地区，国家和地方的生态环境建设投入没能很好地与扶贫工作结合起来。

 

2．缺乏有效的生态环境建设管理体制。我国目前生态环境建设管理体系不统一，政出多门、条块分割、各行其是、多元领导现象突出，结果是投资分散，责任推诿，有效治理不显著。因而，急需建立专门协调机构，加强统一领导、负责规划、计划审批以及实施过程中的监督、检查、验收及部门间的协调。

3．缺乏有效的生态环境建设技术保障制度。　目前生态环境建设投资效益差，生态环境建设不能达到预期效果的主要原因在于生态环境建设缺乏有效的技术保障制度。如：干旱地区植被建设成活率低、保存率低的重要原因就在于没有充分考虑水分条件等技术问题，没有解决好科学植树种草及其管护问题，使得几十年来造林不成林，种草不见草，人工植被结构单一，水土保持效益低下。

 

4．缺乏有效的生态环境建设资金保障制度。目前，生态环境建设主要靠国家及地方政府投资建设，由于国家资金有限，生态环境建设规划无法落实，生态环境不断恶化。要有效控制生态环境不断恶化的趋势，必须广开筹资渠道，建立生态环境建设资金保障制度。

 

2、 生态环境建设的指导思想与基本原则

 

生态环境建设的指导思想是：坚持从生态环境面临的实际问题出发，遵循自然规律、经济规律和生态经济学原理，以科技为先导，运用系统工程的方法，以重点地区治理、开发为突破口，把生态环境建设与经济发展有机结合起来，处理好当前与长远、局部与全局的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一，使生态环境恶化趋势得到控制甚至好转，基本实现自然资源的永续利用、生态的良性循环和经济社会的可持续发展。生态环境建设的指导思想是确立生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的根本方针。③

 

生态环境建设的基本原则，是指为了保护、改良与合理利用生态环境而制定的综合性基本性指导准则。它是构成生态环境建设法律的基本内容，对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。我们认为，生态环境建设的基本原则主要包括：遵循自然生态规律和社会经济规律的原则，可持续发展原则，效益最大化原则，最小风险原则，污染防治与生态环境建设并重原则，预防为主、治理与保护、建设与管理并举原则，统筹规划、集中领导、突出重点、分步实施原则，从实际出发、因地制宜、综合治理原则，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁使用谁补偿原则，生态环境建设与经济发展相结合原则，公众参与原则，产业政策引导原则，市场导向与政府调控相结合原则，总结我国生态环境建设经验与借鉴国外先进经验相结合的原则等。这里着重论述以下原则：

 

（一）遵循自然生态规律和社会经济规律原则

 

自然生态规律和社会经济规律，是指自然界和人类社会中各种物质和社会现象之间内在的、本质的必然联系。它是不依人们的意志为转移的客观规律，它要求人们的活动必须符合客观规律的要求。

 

自然生态环境中的物质循环、能量流动和信息传递有其固有的规律，主要包括生态演替规律、生物多样性规律、生物生态位规律等。当人们的活动违背这些规律时，就会出现物质循环、能量转化失调现象，导致生态平衡破坏。遵循自然生态规律原则要求根据生态系统自身的演替规律分步骤分阶段进行建设，并根据生态位和生物多样性规律构建生态系统结构和生物群落，使物质循环和能量转化处于最大利用和最优循环状态，要求达到水文、土壤、植被、生物同步和谐演进。遵循生物多样性规律要求生态环境建设必须注重物种的合理配置。生物多样性是建立稳定的生态系统最基本的原则。实践经验证明，我们建造的“三北”防护林，由于未能遵循生物多样性规律，致使防护林生态系统的稳定性非常差，非常脆弱，病害、虫害与火灾的威胁已经远远超过我们的建设规模。遵循生物生态位规律，要求在生态环境建设规划过程中，必须充分认识物种与生态环境条件的自相适应， 正确把握生物适宜生存的生态幅度和范围，合理确定最好的建设方式，不仅要从物种的生态位来考虑，而且在物种配置上也要遵循个体竞争理论，使建设后的生态系统不仅具有物种多样性，还要使各物种达到互惠共生。

 

在社会主义市场经济条件下，解决生态环境问题，应当按照市场经济规律的要求，规定相应的法律规范进行鼓励与限制，如按照价值规律的要求，市场主体要想占领市场并获得最大的利润，就必须提高资源利用率，降低生产成本。所以，可以通过经济手段如征收自然资源使用费等措施，限制人们的资源浪费与生态破坏行为，增强人们对生态环境的保护意识。

 

（二）预防为主、治理与保护、建设与管理并举原则

 

生态环境保护和生态环境建设是防与治的辩证关系，应以防为主、防治结合。所谓“防”强调的是保护，所谓“治”强调的是建设，应当理解为在保护当中含有建设的内容，在建设中也应该包括保护的思想。为使生态环境恶化的趋势得到有效控制，就必须强调生态环境保护的重要性，确立保护优先的思想。这是因为：一方面，生态环境一旦遭到破坏，治理难度大，有的甚至很难恢复，即使在可以恢复的情况下，生态环境建设也不能够使被破坏的生态系统都恢复到原来的状态。这是由于生态环境建设是相对于生态破坏而言的，生态破坏是指生态系统的结构发生变化、功能退化或者丧失。生态环境建设实质是让被破坏生态系统建设到原先的状态。但是，由于自然界的复杂性和人类活动对自然资源利用的不同和影响，生态环境建设并不能够使被破坏的生态系统都恢复到原来的状态；另一方面，退化生态系统中的许多残留种对当地生态环境建设极为重要，是当地自然条件下稳定生态系统的组分，在建设区内划出适于生物多样性保护最小面积的区域，在保护生物多样性的同时，这些区域也可能成为建设自我维持生态系统的自然种源扩散地。因此，保护好现有生态环境，防止造成新的破坏，是改善生态环境的根本性的措施，具有事半功倍的作用。要采取更加严厉的法律措施，保护好现有的天然森林、草原和湿地等生态环境，杜绝滥垦、滥伐、滥采、滥用自然资源的现象，遏制土地沙化等生态破坏扩大趋势。对生态环境造成破坏者，不仅要追究责任人的法律责任，还要承担恢复治理被破坏生态环境的责任。

 

生态环境建设与管理并举原则是指要克服过去生态环境建设中重建设、轻管理的倾向，将生态环境建设和管理结合起来，作到治理一片，见效一片。这一原则要求建立生态环境建设项目运行管理法律制度。如：在项目建成并运行一段时期后，通过对项目的实施情况、效益情况进行综合研究，分析实际情况与预测的差距及项目决策是否正确并分析其原因，同时，可对项目施工质量的优劣作出评价。在此基础上，制定一套切合实际的项目运行管理措施，让项目最大限度地发挥效益。

（三）统筹规划、集中领导、突出重点、分步实施原则

 

生态环境建设涉及生态、经济、社会等诸方面问题，是一项复杂而艰巨的系统工程，其工作涉及部门多、跨越区域及流域，需要打破部门、行业界限，需要各部门密切配合、协同作战。因此，进行生态环境建设必须坚持“统筹规划、集中领导、突出重点、分步实施“的原则。

 

这一原则要求，第一，客观分析生态环境恶化的成因与现状、危害程度以及发展趋势，统筹考虑生态环境建设规划；第二，打破部门、行业界限，建立统一领导与部门分工相结合的管理体制；第三，要优先抓好对全国及各地影响大的重点区域和重点工程，进行重点建设，力争在短时期内有所突破。第四，进行生态环境建设，要结合实际情况，综合考虑各种因素，确定分阶段目标，分步实施。

 

（四）从实际出发、因地制宜、综合治理原则

 

我国地域辽阔，生态环境状态复杂，这一实际情况要求，进行生态环境建设，必须针对不同类型区生态环境存在的主要问题，采取因地制宜，综合治理的原则。

 

第一，坚持因地制宜的原则。我国地域类型极其复杂，想找到统一的生态环境建设模式，这是不现实的。因此，必须强调因地制宜，因害设防，制定各自适宜的生态环境建设目标与模式。生态环境建设目标是某一分区生态环境建设的根据，具体包括的指标有水蚀面积治理比率、风蚀面积治理比率、流域允许侵蚀模数、流域允许产沙模数、林草覆盖率、森林覆盖率、人均口粮、人均纯收入、治理年限等。生态环境建设模式设计包括：天然植被保护、水土保持、小流域治理、防沙治沙、植被建设、生态农业和草原建设。具体到某一个分区，可能只以上述某一方面的内容为主，如小流域治理或防沙治沙。制定各自的生态环境建设方案中，应该优先考虑生态效益，充分利用生态环境建设方法进行封育、保护管理，快速达到生态环境建设目的。在条件允许情况下，要与社会经济发展紧密结合，为区域的可持续发展奠定良好的基础。如：《全国生态环境建设规划》将全国生态环境建设划分为8个生态环境建设类型区，在此基础上，根据每个区域的自然特点和生态环境建设现状，确定了各区生态环境建设的不同目标与模式。

 

第二，坚持综合治理原则。这一原则是指把生物措施、工程措施和农艺措施结合起来，综合运用，配套实施，实行山水田林草路综合治理，开展生态农业建设，发挥整体效益。

 

（五）最小风险原则

 

国内外的实践证明，退化生态系统的生态环境建设是一项技术复杂、时间漫长、耗资巨大的工作。由于生态系统的复杂性和某些环境要素的突变性，加之人们对生态过程及其内部运行机制认识的局限性，人们往往不可能对生态环境建设的后果以及最终生态演替方向进行准确的估计和把握，因此，在某种意义上，退化生态系统的建设具有一定的风险性。这就要求对被建设对象进行系统综合的分析、论证，将风险降到最低程度。

 

（六）生态环境建设与经济发展相结合原则

 

生态环境建设与经济发展相结合原则是指，生态环境建设必须在建设的同时，注重区域经济的发展，根据不同的区域和建设的不同时段制定经济发展目标，并将其寓于生态环境建设工作之中，做到在进行生态系统重建的同时改善区域人类生存条件，实现经济社会可持续发展。例如，在生态环境建设过程中可采用部分经济型植物代替水保型植物，或采用水保、经济复合型植物来进行建设。

 

进行生态环境建设之所以要坚持这一原则，这是因为，生态环境建设若不考虑与地方产业、经济发展相结合，最终的生态环境建设将可能难以真正实现，尤其是在发展中国家严重的人口压力下，生存和发展是根本的大问题。一项建设计划，没有经济效益和群众的参与是难以成功实现的。只考虑生态上的建设，而不考虑经济上的发展，也很难为人们普遍接受。目前的生态环境建设目标集中在生态学过程的建设，忽视了与地方社会经济发展、区域脱贫等现实的有机整合，导致生态环境建设进展缓慢、收效甚微。

 

生态环境建设与经济发展相结合的关键问题是：如何，根据区域的社会经济和自然特点，把产业链(产前、产中、产后、流通、市场)与生态链（就是以生物多样性为基础，以食物链为基本单元，以营养关系为纽带，形成的紧密的物质循环和能量与信息正常流动的生态系统结构网络）进行有机整合，建立可持续的生态产业。笔者认为，首先，生态环境建设要考虑合理的生态链及其生态链的动态变化。不同时期、不同土壤气候条件要建立比较稳定的系统不容易，必须充分考虑从低级向高级发展，考虑演替规律，形成有序的发展。生态链是生态环境建设最基本的核心之一。总体上讲，生态链必须建立在群落不同时期的物种组成特点、群落结构规律、群落地理分布规律、群落的演替规律、系统能量流动与物质循环规律等基础上。其次， 实施产业替换，建立适合生态安全的产业结构。例如：在我国西部地区，农业发展一直是延续传统的种植业和畜牧业，产业附加值低，而且，过度开荒、过度放牧已引起土地沙化、草地退化。在西部大开发中加强生态环境建设必须把产业替换放在优先环节来考虑。应立足于西部地区丰富的土地资源和多种多样的气候条件，大力发展特色农业；在生态环境脆弱地带，要将农畜产品的后续加工作为未来农业发展的基本方向，建立生态高效农业。

 

（七）产业政策引导原则

 

政策是调整自然、经济和社会发展的重要手段。在生态环境建设中，各级政府应