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——关于福建省地方水电自供自管县农电体制改革的调查报告

 

强行代管营造垄断背离方向

 

 

（2000年6月7日）

 

内容提要：由省电力局（未改公司的政企合一的企业）单方拟定的全省一个版本的代管协议，不准地方提出修改和补充意见，“通不通，三分钟”，强制要求地方政府签字接受代管，首先是把企业行为变成了介入政府权力的超企业行为；其次是甲（地方政府）、乙（省电力局）、丙（地方供电企业）三方当事人主体不对称，形成政企不分、以企代政、以企压政；第三，不遵守自愿、平等、互利、协商一致原则，把自己的意志强加给地方，条款苛刻，行为霸道，严重违背《民法》、《合同法》规定。这种以企代政一个模式的强制性作法，造成的危害十分严重。我国曾经有过的历史教训，不能忘记，必须深刻汲取！在依法行政成为治国方略的今天，一切违背法律规定的行为都应得到制止和纠正！

 

我们于5月15-25日，对福建省地方水电自供自管县的农电体制改革进行了广泛调查，并重点调查了两个市地和16个县市。现将有关调研情况报告如下：

 

福建是全国地方水电大省，是有中国特色的农村水电初级电气化县建设的主要发源地。截至1999年底，以中小水电为主体的地方电力发电装机容量328万千瓦，年发电量106亿千瓦时，均占全省总量的1/3以上。地方拥有110千伏线路3550公里，35千伏线路9050公里，10千伏线路6.9万公里，地方小电网覆盖全省90%的地域。83个县（市、区）中58个县（市、区）的地方小电网由水利部门管理，其中自供自管县47个、趸售县11个，共拥有固定资产157亿元，资产重置价超过200亿元，年实现税利10.5亿元，其中利润5.2亿元，税利总额接近福建省电力局水平。

 

“七五”至1999年底共建成农村水电初级电气化县53个，提前一年完成国务院部署的一、二、三批农村水电初级电气化县建设任务。发展中小水电、建设农村电气化，已成为福建老区山区贫困地区县域经济发展的强大支柱，财政收入的重要来源，农民脱贫致富的主要途径，农村精神文明建设的关键因素。

 

1998年下半年党中央、国务院决定实施农电“两改一同价”，这是降低农村电价、减轻农民负担、开拓农村市场、加大基础设施建设、扩大国内需求的一项重大决策。为贯彻实施农电“两改一同价”，福建省政府召开专题会议，从本省实际情况出发，决定对农网建设改造资金实行“一省两贷”，区分大小电网供电管电不同情况，在经济综合部门统筹安排下分别由电力、水利部门具体组织实施。国家计委以计基础〔1998〕 2244号文件批复同意该省实行“一省两贷”， 安排农网建改计划资金47.1亿元，其中地方小电网部分37亿元。省政府进一步以闽政〔1999〕 文40号文件明确规定了采用“一省两贷”（ 地方小电网由各县电力公司作为项目业主）实施“两改一同价”的目标、原则、任务和措施，调动了各个方面的积极性，“两改一同价”工作沿着健康的方向顺利开展。

 

但是，自1999年3月中旬该省经贸委、电力局的同志参加了国家经贸委电力司在广州召开的南方片区农电体制改革座谈会后，由于会议把与大电网联网的地方水电自供自管县定性为趸售县，要求对趸售县全面实行上划、代管，突出强调不仅对省级电网要进行统一规划和管理，还必须对一个省的所有的输电网和配电网进行统一规划和管理，从而在福建省引发了有关部门对一省“两贷”还是“一贷”的激烈争议，导致省政府决定的地方所属的农网建改工程无法实施，并造成省政府以省长办公会议纪要（〔1999〕7号）否定了省政府闽政〔1999〕 文40号文件，把“一省两贷”改为由省电力局（中央电力企业）一家对农网建改资金实行“一省一贷”，并由中央电力企业对所有地方小电网包括所有自供自管县的供电电网实行全面代管，以此为过渡，然后进行控股股改，达到直接管理，实现从输电网、配电网到城乡用户灯头的一家管网；将省计委、水利水电厅已经审批的农网建改规划推翻重来，将地方小电网37亿元网改投资规模中的20%地方预算内专项资金，借给大电网并同意其作为资本金，增加对地方小电网进行控股股改的股权和力度；不签代管协议不安排农网资金等等。

在全省产生了很大负面影响，引发出一系列问题。到我们离开福建时，全省未签代管协议的县市有11个；签了代管协议未执行的县市有8个，其中趸售市1个；已签并已执行代管协议但不愿多用农网资金，怕大电网控股导致地方资产流失、利益拿走、主权失去的县市还很多。

 

严重影响自供自管县“两改一同价”工作的正常进行，影响中小水电及水电电气化事业的改革与发展，偏离了党中央、国务院决定实施“两改一同价”的目标、方向。

 

（一）对自供自管县强行代管，违背国务院2号文件，违背《民法》、《合同法》，营造垄断，打击小水电发展，造成严重危害

 

从福州市郊的连江、闽清、罗源3县一直不签代管协议，看对自供自管县强行代管的实质。3县都是以地方水电供电为主的自供自管县，自供电比重分别为62%、75%、60%，分别是己建成的全国第三、第一、第二批农村水电初级电气化县，县电力企业年创税利分别达2100万元、3200万元和1240万元。3县水能资源都比较丰富，随着在建中小水电工程的投产和陆续开发，自供电比重还会增大，都在积极申报开展21世纪初叶以促进生态建设、环境保护和超过小康水平为目标的中国水电农村电气化建设。他们的情况在全省地方水电自供自管县中具有代表性。对自供自管县强行代管，3县和其他县反应都十分强烈。归纳起来主要是：

 

1、强行代管，有悖常理。连江、闽清、罗源3县有资源、有基础、有力量、有经验、有成效、有前进方向，能通过实施水电电气化促进实现农业农村现代化，进一步解放和发展农村生产力，符合“三个有利于”和“三个代表”的思想，为什么要由大电网实行代管、搞折腾？并非我不想管、主动委托你来代管，更非我管不好、请求你来代管，而是强行代管。为什么实施农网建设改造必得搞一刀切？完全无视当地实际和地方政府、企业、群众意愿，有悖常理。

 

2、违背国务院国发〔1999〕2号文件。违背国务院2号文件对自供自管县“要按照电力工业的改革方向，因地制宜、因网制宜，根据不同情况进行改革”的规定。

 

3、以企代政，强制要求地方签字接受代管，违背《民法》、《合同法》。由省电力局（未改公司的政企合一的企业）单方拟定的全省一个版本的代管协议，不准地方提出修改和补充意见，“通不通，三分钟”，强制要求地方政府签字接受代管，首先是把企业行为变成了介入政府权力的超企业行为；其次是甲（地方政府）、乙（省电力局）、丙（地方供电企业）三方当事人主体不对称，形成政企不分、以企代政、以企压政；第三，不遵守自愿、平等、互利、协商一致原则，把自己的意志强加给地方，条款苛刻，行为霸道，严重违背《民法》、《合同法》规定。这种以企代政一个模式的强制性作法，造成的危害十分严重。我国曾经有过的历史教训，不能忘记，必须深刻汲取！在依法行政成为治国方略的今天，一切违背法律规定的行为都应得到制止和纠正！

 

4、在配电端搞网厂分开，实际是垄断电力市场。根据国务院2号文件所提电力工业的改革方向，发供一体的地方水电企业是符合改革方向的地方独立配电公司，作为市场主体的完整统一的地方独立配电公司不存在实行网厂分开。大电网代管独立配电公司的小电网，在配电端搞网厂分开，实际是垄断电力市场，是受“多家办电、一家管网”固有认识和企业利益驱动，借农村电网建设改造的机会进一步扩大电力高度垄断体制。

 

5、代管小电网，划走供电区，侵占小水电市场，打击小水电发展，造成严重危害。闽清县人大常委会和县政府分别给上级打报告不同意对自供自管县实行代管，根本原因是：由于坚持执行了中央制定的“自建、自管、自用” 和“小水电要有自己的供电区”等地方办电管电方针政策，推动了小水电事业的发展，为突破全省“电力瓶颈”、增强县域经济综合实力、普及农村用电、推动农民脱贫致富奔小康，起到了不可替代的作用，小水电已成为闽清县的支柱产业和财政收入的重要来源；对自供自管县实行代管，划走小水电赖以生存发展的“自己的供电区”，将严重损害地方利益，挫伤地方、群众发展小水电的积极性，影响中小水电资源的开发利用，尤其影响山区农村经济和乡镇企业的发展。

 

连江县的有关负责同志说，我们为什么顶住压力一直不签代管协议，核心问题是代管后把“县电网”变成了“省电网”，地方水电失去了自己的供电区、市场和自发自管自用的自主权，导致：

 

第一，原本上县网自己供电却变成上省网向他人卖电，而且电价、电量受限；原本通过县网自己廉价送电开发招商引资项目消化丰期电量却变成“借网过路”送电，不仅过网电量受限还要增付一笔过网费用。这样，从现在起，每年至少将有1.3亿千瓦时电量受阻，没有出路，加上“自己供电”与“上网卖电”的价差等等，地方水电将蒙受4000-6500万元的损失；

 

第二，已投产的山仔和正建设的塘板两处骨干电站，已负债2.8亿元，其中4500万元建设债券已经到期，实行代管后，1.3亿千瓦时电量无法销售，将极大降低还贷和投入能力，不但到期建设债券偿付无法兑现，直接影响社会稳定；而且无法增加投入，导致列入省市重点项目的在建骨干电站停建，影响福州市的第二水源建设，更重要的是会挫伤地方办电的积极性，严重打击小水电的发展；

 

第三，如果实行代管，受前面讲的“借网过路”的制约，将直接影响县政府已经出台的招商引资用电优惠政策的兑现，影响投资环境的改善和县域经济的进一步发展。连江县的主要负责同志说，这些情况经过反复