——农村水利改革30年回顾与展望

水利部农村水利司 中国灌溉排水发展中心

农村水利每一次重大改革措施的提出与实施，都与国家改革开放的大环境、大趋势紧密相关，并随着农村改革的不断深入而发展变化，承担起相应的历史使命。

1、农田水利管理责任制改革。1978年中国改革开放之初，经济改革首先从农村兴起。实行了20多年的农村集体经营被土地家庭联产承包责任制所代替。农村生产经营管理体制的巨大变革，直接影响到农田水利建设和管理。为此，中央要求“现有水利工程必须管好用好，充分发挥经济效益”。在调查总结一些地方建立农田水利管理责任制经验的基础上，1981年国家农委批转水利部《关于在全国加强农田水利工作责任制的报告》。它吸收了农村土地承包责任制改革的思路的核心，结合农村水利的特点，创造性地总结出多种形式的管理责任制。管理责任制今后仍将长期发挥作用。1985年颁布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》进一步从经营手段上增强了管理活力。管理责任制的逐步落实，明确工程维护管理者，解决了管理者的合理报酬和工程维护费来源，调动了管理人员的积极性，提高了工程设施的完好率。这对管好、用好农田水利工程设施，保障农业生产发挥了很大作用。这项改革措施也存在一定的局限性，即只解决了工程管理和日常维护，但农田水利建设长期投入不足问题仍未解决，包括政府投入和农民投入。到80年代中后期，工程不配套和老化破损问题日益明显，发展停滞不前和效益衰减情况并未从根本上扭转。1987年与1980年相比，全国灌溉面积净减1400万亩，1984―1987年粮食总产量连续徘徊不前。这就是80年代后期国家相继出台“以工代赈”、“农业综合开发”、“劳动积累工”等政策的背景。

2、劳动积累工制度（它与农村道路维护等所用义务工制度合在一起简称“两工”制度）改革。针对当时国家缺乏建设资金，农田水利建设出现滑坡，而农村又存在大量富余劳动力的情况，中央农村政策研究室和水电部经过大量调研，提出让农村劳动力每年投入一定工日，用于农田水利基本建设，为自己积累资产的政策构想。1989年国务院作出了《关于大力开展农田水利基本建设的决定》，明确建立了“劳动积累工”制度。这一政策成为20世纪90年代农田水利基本建设高潮的强大动力和投入主要来源之一。由于领导重视、投入增加和政策对头，90年代农田水利基本建设成效十分明显。一个冬春投入劳动积累工最高曾达102亿个工日。整个90年代，仅劳动积累工这一项，农田水利基本建设投入就达数千亿元之多。据调查分析，约1/3的劳动积累工用于农田整治和灌排工程维护改造，1/3用于山丘区水土保持，1/3用于中小河道整治。到90年代末，全国有效灌溉面积达到8.2亿亩，比80年代末净增近1亿亩，走出了灌溉面积长期徘徊不前的困境，同时还解决了6000多万农民的饮水困难。

随着市场经济体制的逐步建立，农民在就业方式和农业生产中的选择自主权增加，农村劳动力外出务工经商日益增多。依靠政府直接组织农民投工大搞农田水利基本建设的传统做法遇到了新的挑战。用行政命令方式要农民无偿出工在一些地方越来越