一、关于环境安全的概念和含义

在国外，自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义，见之于法律和政策文件的环境安全，主要有两种。一是environmental safety ；二是environmental security 。我国不少人往往将外文中原本具有不同含义的环境安全，都译成为没有差别的环境安全。其实这两者在英文中既有联系，也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。

第一种安全（safety），主要是对人体健康（或卫生，health）和生产技术活动而言，主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有生产安全、劳动安全、卫生（健康）安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等。管理这类安全的政府机关或组织主要有卫生部门、劳动安全部门、产品或技术监督部门。笔者将这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。由于与生产技术活动相伴而生的环境污染和环境破坏，也会对人的健康产生各种有害影响，人们开始使用环境安全的说法，这时的环境安全问题主要是指因环境污染和破坏所引起的对人的健康的有害影响，即因环境问题所引起的对人的身心健康的安全问题；这种环境安全仍然是指对人的健康的安全，而不是指对环境的安全，环境只不过是对人传递不安全影响的中间物即介质。随着环境资源问题的日益严重和人们对环境资源的认识的深化，一些环境科学专家、环境保护组织开始赋予环境安全以不同于传统的劳动安全和卫生安全的新的含义，即将环境安全问题首先视为对环境或大自然的有害影响，同时也确认环境安全问题也是对人的健康的有害影响。这样，环境安全就成了一种与原有的劳动安全、卫生安全既有联系也有区别的新的安全概念；当然，这种环境安全从总体上看仍然属于技术性安全的范畴。

对于技术性环境安全问题，各国立法都很重视。在一些工业发达国家，自第一次工业革命以来，有关生产或劳动安全、技术安全、产品安全（尤其是农药安全、有毒化学品安全）、交通安全等的法规和标准已经相当健全，不少环境法规都有关于技术性环境安全的规定，在制定环境标准时大都将保障安全列为首要的或基本的目标。例如，美国迄今已经制定《联邦煤矿安全健康法》（1969年）、《职业安全和卫生法》（1970年）、《饮用水安全法》（1974年）等生产技术性环境安全的法规。美国《国家环境政策法》（1969年）将技术性的环境安全作为环境保护的一个重要目标，明确规定“保证为全体美国人创造安全（safe）、健康、富有生产力并在美学和文化上优美多姿的环境”、“最广泛地合理使用环境而不使其恶化，或对健康和安全（safety）造成危害，或者引起其它不良的和不应有的后果”。从国际范围看，目前已经制定诸如《关于职业安全、职业卫生与工作环境的公约》（1981年）、《石棉安全使用公约》（1986年）、《作业场所安全使用化学品公约》（1990年）等技术性安全公约或法律政策性国际文件，在许多国际环境条约和国际环境标准中也有技术性环境安全的内容。《21世纪议程》第34章，就“环境安全和无害化技术转让、合作和能力建设”作了专门规定[2]。通过有关技术性环境安全的各种国际条约，许多国际组织都卷入了与环境安全有关的事务，如世界卫生组织的“环境卫生”项目、联合国粮农组织的“农业化学品和残毒”、联合国救灾协调办事处的“自然灾害”、世界劳工组织的“劳动环境”、联合国工业发展组织的“工业与运输”、联合国经济社会理事会的“发展计划和合作的环境方面”、联合国教科文组织的“教育”、联合国开发署的“技术合作”等。著名的国际化学品安全署就是联合国环境规划署、国际劳工组织和世界卫生组织这三个组织合作开展活动的机构。中国政府历来十分重视技术性的环境安全问题，迄今已经制定诸如《工厂安全卫生规程》（1956年）、《农药安全使用规定》（1982年）、《锅炉压力容器安全监察暂行条例》（1982年）、《特种作业人员安全技术考核管理规则》（1985年）、《化学危险物品安全管理条例》（1987年）、《矿山安全法》（1992年）、《农药管理条例》（1997年）等有关技术性环境安全的政策文件和和法律法规。我国《标准化法》（1988年）明确规定：对工业产品的安全应制定标准；制定标准应当有利于保障安全和人民的身体健康，保护消费者的利益，保护环境。《劳动法》（1994年）对“劳动安全卫生保护的权利”等有关劳动安全卫生问题作了专门规定。

第二种安全（security），主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言，主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有社会安全、国家安全、国际安全等。管理这类安全的政府机关或组织主要有公安部门、安全部门、外交部门、军队警察、安全理事会等组织。笔者将这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。由于与国家管理、军事行为和政治决策有关的环境污染和环境破坏，也会对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序产生各种有害影响，人们开始将安全与环境问题联系起来，这时的环境安全问题主要是指因环境污染和破坏所引起的对国际和平、国家安全的有害影响，即因环境问题所引起的对国家和国际社会的安全问题；这种环境安全仍然是指对国际和平、国家独立完整和社会管理秩序的安全，而不是指对环境的安全，环境只不过是对国际和平、国家独立完整和国家社会管理秩序传递不安全影响的中间物即介质。随着环境资源问题的政治化和社会化以及人们对环境资源的态度的转变，一些社会科学专家、环境保护组织开始赋予环境安全以不同于传统的国家安全和国际和平的新的含义，即将环境安全问题首先视为对地球环境或大自然的有害影响，同时确认环境不安全也是对国家安全和国际和平的有害影响。这样，环境安全就成了一种与原有的国家安全、国际安全既有联系也有区别的新的安全概念；当然，这种环境安全从总体上看仍然属于政治性安全的范畴。

第三种安全，即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态，或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏的危害的良好状态。由于这种环境安全概念泛指对环境、人的健康、社会治安、国家安全和国际和平都没有受环境污染和环境破坏的有害影响，因而在对外交流时宜译为译为environmental safety and security。事实上，技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系，它们都是基于环境问题的安全，都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然，因而很难将这两者截然分开。例如，根据美国的《环境安全规划》，环境安全（security）包括污染预防、技术、安全（safety）和职业卫生、自然保育（conservation）、符合法律、净化、爆炸安全（safety）以及害虫管理等8个主要因素。因此，在研究社会政治性的国家环境安全问题时，往往离不开生产技术性的环境安全问题，生产技术性的环境安全是基础，社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合，后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果，后者包括前者。

二、社会政治性环境安全的主要观点和问题

目前，有关社会政治性环境安全的观点和热点问题很多。世界环境与发展委员会于1987年出版的《我们共同的未来》的第十一章“和平、安全、发展和环境”[3]，对当代流行的政治性环境安全的观点作了比较全面而扼要的介绍。美国能源部的环境安全中心（u.s. department of energy -center for environmental security）、国家安全政策分析办公室（u.s. department of energy

第一，影响人类生存发展和国家安全的环境威胁开始在全球范围内出现，这已经成为一个不容置疑和无可争辩的事实。自1960年福斯特等人在《科学》杂志上发表“世界末日：公元2026年11月23日，星期五”的论文以来，有关地球安全的警钟越敲越响。目前，滥垦滥伐和危险废物使世界满目疮痍、危机四伏，气候变暖导致热浪袭击全球、洪水漫延大地，酸雨和放射性污染有如“无形杀手”，臭氧空洞和海平面上升犹如“天塌地陷”，海洋污染使“生摇篮蓝”垂危，热带雨林消失使“地球肺部”受损，水土流失和土地荒漠化正在夺走人类赖以生存的良田沃土，物种锐减使人类相依为命的“朋友”越来越少，环境致变、生物工程和无性繁殖等新技术的开发应用和人口的增长使人类对未来忧虑重重，地球犹如茫茫宇宙中的一叶负载过重的孤舟，越来越显得弱小和垂危。这种严峻形势是促使环境问题成为一个国家安全和国际和平问题的基本动因。

第二，环境问题是国家外交、安全、军事部门不得不认真考虑和对待的和平、安全问题。海洋污染、公海资源分配、越境污染（包括跨国酸雨、越境废物转移等）、南极保护、臭氧层保护等问题，无不涉及多国的利益，弄得不好都有可能引起国家之间的纠纷和争端。事实说明，环境问题和环境压力是引起国家间冲突和政治紧张局势的所有起因中的一个重要部分，在某些情况下，它可以是催化剂。国家间常常为争夺原材料、能源、土地、河流流域、海上航道和其他重要的环境资源的控制权而发生武装冲突。随着资源的减少和竞争的加剧，这种冲突也可能加剧。在许多国家存在着环境压力造成的特别危险：难民的大规模迁移，对稀少水源、肥沃土地、石油和原料矿藏以及有争议的边境的争夺等等，所有这些都增加了紧张局势和冲突的可能性。在拉丁美洲、亚洲、中东和非洲的部分地区，环境退化正在成为政治动乱和国际局势紧张的根源。美国气候研究所的研究表明，土地退化、气候变暖导致海平面上升而造成的土地减少是使环境难民增加的一个重要原因，在未来的15年内，地球上的环境难民人数将在目前的2500万的基础上增加1倍即达到5000万；与之相比，目前受政治、种族或宗教迫害的难民只有2200万。环境难民的大规模的迁移可能表现为政治动乱和军事冲突。河水的争端已发生在北美（格朗德河）、南美（拉普拉塔河和巴拉那河）、南亚和东亚（湄公河和恒河）、非洲（尼罗河）和中东（约旦河、利塔尼河和奥龙特斯河以及幼发拉底河）。1986年，因将富克兰德－马尔维纳斯群岛周围海域宣布为专属捕鱼区而进一步恶化了英国和阿根廷的关系。阿拉伯各国素以“兄弟”相称，但生命攸关的水资源之争却使他们反目为仇。一些阿拉伯理论家甚至认为，4次中东战争爆发的真正原因都是争夺水资源[4]。埃及总统安瓦尔·萨达特在与以色列签订和平协议时曾宣称，埃及将绝不会再次首先发动战争，除非为了保护水源。约旦国王候赛因也宣称，除了因为水资源问题，约旦不会再同以色列交火。联合国秘书长布特罗斯·加利已直言不讳地对水源问题可能引发中东战争的危险提出了警告，他认为非洲和中东所面临的水资源短缺的问题对这个地区构成的威胁同任何政治战争所构成的威胁一样大[5]。随着全球人口膨胀，有限的洁净水源所承受的压力越来越重，对水的武装争夺越来越不可避免。正如英国前驻联合国代表克里斯宾·蒂凯尔先生说：“水恐怕会比石油这个世界招致更多的战争。”美国驻联合国大使汤姆斯·皮克林在1989年指出，正当东西方之间冷战呈缓解趋势的时候，如果不采取什么有效措施的话，“生态冲突”将会在工业化国家和发展中国家之间产生，因而危及世界的稳定与和平。美国出席臭氧层条约谈判的代表曾说过：东西方冲突的危险已因对人类安全构成威胁的环保问题而黯然失色。[6]

第三，传统的国家安全活动和军事部门与环境问题和环境保护密切相关。战争和军事活动是产生严重环境问题的一个重要源头。在影响国际和平与国家安全的武装冲突中，热核战争对环境的破坏将是最严重的，核战争及其所造成的核污染可能给人类留下一个荒芜的星球。另外，常规武器、生物武器和化学武器以及伴随战争和难民的大规模迁移而出现的经济生产和社会组织的瘫痪，对环境同样起着破坏作用。因研制、生产、试验核武器，已使前苏联“丧失”了15％的领地，成为人们无法居住的区域。战争不仅仅导致亿万人生命的丧失和巨额财富的损耗，而且还严重地破坏了人类赖以生存的地球资源和自然环境。在海湾战争中，炸燃科威特的227口油井，燃烧的浓烟严重地污染了大气；还有3.15亿加仑的原油泄入海中，对海洋造成严重污染；同时，由于输油管的破裂，在海港区域残留着7500万余桶原油，形成数百个石油湖污染着环境。诚如《关于环境与发展的里约宣言》所指出的：“战争定然破坏持久发展。因此各国应遵守国际法关于在武装冲突期间保护环境的规定，并按必要情况合作促进其进一步发展。”许多国家已经认识国家军事、安全部门在保护环境和保育自然资源方面的作用。例如，美国社会已经认识到，美国国防部在保护自然环境和自然资源方面起着十分重要的作用。据美国国防部给美国总统和国会的《关于环境安全的年度报告（1995年）》[7]的第五部分“环境安全的防护管理”（part v defense management environmental security），国防部控制着2500万英亩的土地。这些土地支持着维持战备的基本的军事活动，包括军事训练、试验和作战演习。这些土地也支持着国家重要的文化和自然资源，例如：在200多个军事设施所在地生活着300多种濒危物种；国防部设施内的数百种财产列入了国家历史登记册；国防部拥有世界上最大的联邦考古收藏品；许多设施拥有土著美国人的埋葬地和宗教地址。国防部环境安全执法规划（the department''s environmental security compliance program）面临的挑战是，既要保护美国武装部队的战备，同时又要满足美国和国外的多样化的环境、安全和职业卫生的要求。

第四，传统的国家安全和国际和平观念必须改变。传统上理解的国家安全概念，即从国家主权的政治和军事威胁的角度来认识的概念，有许多弊病；必须加以扩大，以便包括日益增长的环境压力的影响。有的学者甚至主张，必须从根本上改变对国家安全和优先问题的认识，把环境对国家安全和世界和平的威胁摆在显著地位。在一个相当长的时期内，各国政府往往根据传统的安全定义选择其保障安全的军事、间谍和外交行为，这一点明显地表现在一些国家不惜扩军备战、企图通过发展毁灭星球的核武器系统来实现安全上。各国政府和国际机构将花在军备上的钱与花在恢复被破坏的环境上的钱加以比较，通过成本－效益分析认识到，深重广泛的环境危机给国家的安全，甚至生存造成威胁，这种威胁可能比起装备精良、虎视眈眈的不友好的邻邦的威胁还要大；而绝大多数受害的国家政府，在保护其人民免受侵略军危害方面所花的费用，远远超过了防止环境污染和破坏所花的费用。

第五，环境安全是可持续发展观的一个核心观点。和平和安全问题的某些方面与可持续发展的概念是直接有关的；实际上，它们是可持续发展的核心。可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括“需要”和“限制”这两个重要的概念。可持续发展要求满足全体人民的基本需要，而维护国家安全和国际和平正是人们的一种基本需要，同时也是对重大环境问题的强制性限制。

第六，政治性环境安全观的形成，对防务活动、外交事务具有广泛、深远的影响。由于环境安全问题具有不同于传统安全问题的许多新特点，由此推动了环境外交政策和防备环境安全政策的发展。《我们共同的未来》指出：“应当考虑研究制定‘环境外交政策’。一个国家的外交政策需要反映这样的事实，即它的政策对其他国家和公共区域的环境资源基础有日益扩大的影响，正如其他国家的政策对它们也有影响一样”[8]；“各国政府都应研究制定一个‘环境外交政策’，作为改进对各国环境政策的国际协调的一种主要方法。”[9]对环境安全的威胁只能由共同的管理及多边的方式和机制来对付。对“环境不安全因素”没有武力的解决办法，要解决环境安全问题必须依靠和发展环境外交与国际环境合作，环境外交将为维护国家环境安全和环境优先而做出贡献。