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(一)农村小型水利工程基本情况

 

建国以后，浙江省蓄水工程以建设水库为主，起步于1950年金华湖海塘水库建设。至2004年浙江小型水库数量为3822座，库容24.85亿立方米。解放时全省机电排灌面积不到全省耕地面积的百分之一。50年代后期至60年代全省机电排灌进入大发展时期，1976年以后，浙江机电排灌建设进入整顿巩固提高时期，到2004年全省机电排灌动力为1802.32千瓦。水库灌区和机电排灌灌区大多数是在50年代末至80年代初形成的，改革开放进入家庭承包经营责任制以来，农田水利不断巩固和完善。全省现有有效灌溉面积2233万亩，其中30万以上的大型灌区11座处，万亩以上的中型灌区154处，以及数以万计的小型灌区。

 

我省河道众多，全省6万多公里。河道和海塘堤防共计长度至2004的为11621.92公里，保护耕地1620.94千公顷，保护人口3456.76万人。

 

浙江农村饮用水工作解放以来大致经历了“农村改水”、“农村供水”、“乡镇供水”三个阶段。到2002年底，浙江省村镇建设统计资料显示，全省建制镇756个，有供水设施的722个，其中有自来水厂715个，受益农业人口810万人；集镇685个，有供水设施626个，其中有自来水厂381个，受益农业人口181万人；村庄5.6万多个，有供水设施3.35万个，受益农业人口1928万人。全省自2003年开展千万农民饮用水工程以来，累计完成投入36亿元，新增供水规模145万吨/日，受益行政村4650个，受益人口498.6万人。

 

农村小型水利工程是农村基础设施的重要组成部分，根据课题组2005年对浙江不同地区10个行政村的调查，小型水利工程资产存量已占包括村级文教、卫生、电力和交通通讯等基础设施的比例为30%，防洪、排涝、灌溉为改善农业生产条件，促进农村经济发展、为农业增效、农民增收发挥了重要作用。

 

农村的小型水库、小水池、小山塘等小型水源工程用于发展农村饮水，切实解决农村的饮水安全方面有重要意义。据浙江省农村饮用水调查统计，浙江省农村自来水受益人口为2369万人，自来水普及率65.4%,其中饮用基本安全和安全的自来水人口为1748万人口，占农村总人口的48.3%。在浙江5.6万多个自然村中3.35万个村建立了小型供水工程设施。

 

农村小型水利设施大都分布在偏远山区，半山区、平原水网等，通过发展农村渠系改造、河道整治、小流域治理、水库加固等小型水利工程建设，有力地改善了农村的村容村貌，有效保护了农村生态环境，提高了人居环境质量，为人水和谐、水与环境和谐创造了良好的条件。

 

(二)农村小型水利工程建设与管理中存在的问题

 

浙江农村小型水利工程仍普遍存在水库出险、堤防坍塌、河道淤积、渠道渗漏、泵站老化、饮用水工程瘫痪等问题。根据课题组对全省10个地区农村水利管理人员、村干部和农民的调查，42%的被调查者认为资金不足是当前水利工程建设与管理存在的主要问题，30%的被调查者认为水利工程存在渠道老化，15%的调查者认为存在用水分配不公现象，10%的被调查者认为当前水利工程难以适应农业产业结构调整的需要，5%的被调查者认为缺乏管理组织和制度。

 

浙江许多农村水利设施始建于五六十年代，不少水利设施长期处于失管状态，致使浙江农村小型水利设施老化失修，大大降低了农村小型水利工程的效用。目前全省小型水源工程设施平均完好率只有38.67%，处于瘫痪状态的占15.83%，在泵站机井设施方面，全省平均完好率占33.67%，处于瘫痪状况的占27.75%；在灌排渠道设施方面，设施平均完好率只有35.02%，处于瘫痪状况的占23.74%；在饮用水工程方面，全省工程设施平均完好率占45.57%，处于瘫痪状态有14.54%；在河道工程方面，全省工程设施平均完好率达33.31%，处于瘫痪状况的占28.81%。河道淤积现象十分严重，主要江河干流普遍淤积0.5米以上，平原河网淤积0.6米以上，严重的达2米以上，河道淤积量大致以每年5000万立方米的速度在加剧。水利工程的配套建筑物大都建于上世纪五六十年代，完好率仅为50%左右。

 

农村实行家庭承包责任制以来，农村小型水利工程建设依然沿用过去的集体组织建设、集体负责管理的模式，在农民没能把水利设施视为与自身利益相关而积极地参与工程的管理。现有小型水利工程管理制度己在很大程度上忽视了农民是农村水利工程建设与管理的主体，没有发挥农民的农村水利工程管理中的主人翁作用。

 

近些年来，浙江在水利工程建设上不断加大了财政支持力度，但是对农村小型水利工程的财政投入资金尚未达到合理的规模，尤其是自2003年浙江取消“两工”以后，农田水利建设受到较大影响。对农村水利工程维护管理重视不够、资金投入较少，影响工程效益的发挥。

 

浙江农村小型水利工程在管理上存在工程产权不清晰、工程维修费用难以落实与水费收缴困难，管理人员能力薄弱、部门职责不明和管理职能不到位等问题。农田水利设施偷窃现象增多，打击不力。基层管理机构不完善，管理服务人员素质不高，文化层次和专业技术水平较低，管理和服务职能不到位。

 

二、台湾、日本和韩国农村小型水利工程管理经验及启示

 

(一)台湾地区农村小型水利管理模式——“农田水利会”

 

台湾省在农田水利设施的建设与管理上主要由三个部门（组织）分工负责。一是农业委员会水利科，主要负责掌管水利事业的行政业务；二是省水利处，主要负责农田水利技术规划；三是民间灌溉组织—农田水利会，主要职责是负责实施农田灌溉的经营和管理。在这里值得一提的是台湾农田水利会，它对台湾农业与农村经济的发展，以致整体经济的发展所做出的贡献，已受到台湾各界的肯定，同时这种管理模式也逐渐成为许多水稻生产国（包括韩国、日本、印度等）的效仿和关注。

 

台湾目前尚有可耕地面积约为87万hm2,其中有灌溉设施的可耕地面积约为48hm2，属农田水利会灌溉辖区的约38万hm2,其他约10万hm2。目前各水利会的灌溉辖区是台湾地区可耕地中生产力最佳的精华农田,也是主要粮食和农产品的产地。台湾全岛按水系(流域)设有17个农田水利会,水利会除可调配灌溉用水外,还负责维护、管理其辖区内的灌溉设施,以维持农田灌溉用水的供应及排除多余的水量。台湾农田水利设施早在元朝期间就已开始建设，台湾省农田水利会的形成经历了农田水利协会（1946～1948年）、水利委员会（1948～1956年）、农田水利会（1956年迄今）三个时期。

 

台湾省政府于1945年修订了《水利法》，明确规定地方农田水利会为公法人，协助政府推行水利事业,并由此颁布了《台湾省各地水利委员会改进办法》及《台湾省各地农田水利会组织规程》，抽调中央与省机关高级人员、省府委员及专家成立了“台湾省改进各地水利委员会指导委员会”，专门协调改组事宜；1946年成功地把40个水利委员会改组成26个农田水利会。

 

从经济学角度来看，水利设施是公共品，单一依靠市场是不可能解决水利设施的管理问题。台湾“政府”对农田水利会会费进行全额补助，对大部分基础水利设施（如渠道建设）的投资，即体现了的这一特点；而对于可以推广到户的“节水灌溉”设施等可以采取由农民占51%、“政府”占49%的投资比例对其进行建设，从管理机制角度来看，台湾的农田水利管理机制较为完善，“政府”部门负责行政和技术规划，民间的农田水利会负责具体的农田灌溉等水利建设和管理任务，两者相辅相成。鉴于台湾的成功作法，我省农村水利管理，可以从产权、法制、体制、投资、模式等方面加以借鉴。

 

(二)日本农村小型水利管理模式——土地改良区

 

按日本《国有财产法》的规定，国家修建的水利工程应当由国家管理，但是由于水利工程的特殊性，《土地改良法》制定了一些特殊的规定，本着“谁受益、谁管理”的原则，产生了“直辖管理”、“委托管理”和“转让管理”三种水利工程设施的管理模式。“直辖管理”就是由国家直接管理，国家主要管理一些大的工程或者涉及两个以上都道府县的，或者在技术上有特殊要求的；“委托管理”就是把国有的水利工程设施根据一定的目的委托给国家以外的组织进行管理，国家进行监督，“转让管理”就是国家建造的水利工程转让给土地改良区联合会或农协等，其条件是在工程用途废止时要无偿还给国家。

 

我们按土地改良区及其以前的民间灌溉组织在各个发展时期的特点，把日本农田水利工程建设管理模式分为3个阶段，即1950年以前的自然发展阶段、1950—1979年的高速成长阶段，1970年后的稳定阶段。

 

土地改良区的体制原则上是农民自治的组织，决策机构全由土地改良区农民选举产生，经费来源的主渠道是土地改良费，而且采取立法的手段（《土地改良法》）强制性收取，这样既保证了土地改良区日常管理运行的正常进行，又保证了其管理体制的独立性，成为真正意义上的农民自治组织。

 

土地改良区的成员由改良区范围内的自耕农(拥有土地产权者)和佃农(租用别人产权土地者)组成，理事长和理事由土地改良区农户选举产生。全国共有7796个土地改良区，控制面积340万hm2。土地改良区必须接受农林水产大臣或县知事的监督。土地改良区理事会的职责是申请土地改良事业项目，筹集土地改良区资金，偿还项目成本，负责灌排设施的运行管理和维护保养。土地改良区监事会的职责是监督理事会成员的管理工作，对农田水利设施的管理、维修情况进行督察考核，对财务进行审计检查。日本历史上一直延续的、充分调动农民的自律机能及自我管理能力的自治