卷烟纸是构成卷烟的两个必要元素之一，没有卷烟纸就无法制造卷烟，因此对卷烟进行管制就必须对卷烟纸进行管制。据有关资料显示，我国对卷烟纸的管制最早出现于国民政府实行的烟酒公卖时期，专卖管理始于抗日战争时期。

公卖时期对卷烟用纸的管制

    南京国民政府继续执行北洋政府时期的烟酒公卖政策，烟草公卖范畴仍仅限于土烟叶、土烟丝。由于国民政府于1931年提高了卷烟税收，私制卷烟日益增多，为防止私制卷烟泛滥，减少偷漏税，国民政府加强了对卷烟纸的控制，并先后制订发布了有关章程。如财政部同年10月颁发了《取缔卷烟用纸规则》，对卷纸的进口、购销实行严格管制，主要规定有：1.进口卷纸须有银行或卷烟厂同业公会保结，无保结者不得从事进口卷纸业务；卷纸进口后须由进口海关将保结截留转送统税署或当地统税机关查核。2.凡属核准登记之烟厂均可进口或购进卷纸，并应向主管统税机关申领准购单，无准购单的卷纸不得进入烟厂。3.纸商必须将卷纸出售给持有准购单者。4.纸商或烟厂的卷纸进出数量应逐批登入统税机关所发之登记簿，以备查核。为便于操作，1933年11月财政部又发布了《卷烟用纸购运规则》，共37条，对纸商的登记、地域限定及卷纸的进口、售卖、购进、运输等方面逐一作了规定，较之《取缔卷烟用纸规则》更为详细、具体，同时还作了补充，增加了处罚规定。增加的主要条款有：1.非正式登记烟厂不得购买或使用卷纸。2.烟厂购运卷纸，需申领准购单和准购卷纸运照；由总厂供给卷纸的卷烟制造分厂，应临时填具申请书，向统税机关申领卷纸转厂证明书，以资运转。3.纸商指直接购运卷纸的进口商，其设置商号地点暂以上海、汉口、青岛、天津为限。4.各纸商购运卷纸应先取具银行保单，并报由指定的当地统税机关核明，转请税务署登记，方得照章购运卷纸；购运者如为外国商人，应分别取具该商号及负责经理人之国籍证明书。5.无进口保结、准购单及运照者私自运销卷纸，除没收充公外，并处以卷纸价格10倍以下罚金，对质量不符合标准的卷纸应予以焚毁。6.纸商、烟厂如冒仿或假借别种纸张名目私行购运，一经发觉，没收充公，处以卷纸价格10倍以下罚金，并永远停止其购运卷纸。7.纸商如将卷纸自行或委托他人私制卷烟或串通烟厂漏税，除停止保结、准购单及运照外，并应依法处罚。同时国民政府还加强了对卷烟用纸的存储管理，1935年4月财政部税务署连续下发了《为指定卷烟用纸堆存公栈致各纸商烟厂函》、《指定堆存卷烟用纸公栈暂行办法》、《指定堆存卷烟用纸公栈驻栈员办事细则》等章制，1937年3月财政部又发布了《上海卷烟用纸存入公栈暂行办法》，对卷烟用纸的存入、贮藏、提取等方面的管理均作了具体规定，同时还制定了处罚条款。主要有：1.堆存卷烟用纸公栈由财政部税务署指定，并派员常驻以办理卷烟用纸进出公栈登记暨稽查事宜。2.纸商或烟厂的进口卷烟用纸均应在海关验收后酌情全部或部分由税务署派员与原商、厂共同监运存入公栈。3.卷烟用纸凭税务署核发入栈凭单运入公栈，驻栈员查明单货相符并登记数量后方可入栈贮存；税务署可随时派员查验，其查验人员须携带查验证。4.烟厂向公栈提取卷烟用纸须持有税务署核发的提取卷烟用纸准单，纸商提取售给烟厂的卷烟用纸须持有税务署核发的购纸烟厂的准购单、运照及提取卷烟用纸准单，缴送驻栈员验明登记，会同栈方照数检付。5.卷烟用纸如需退回，由税务署核发入栈凭单并派员将原货押回公栈贮存。6.纸商、烟厂无税务署核发的凭证串通栈方私自提取卷烟用纸，栈方应处以所提取卷烟用纸完税后等值罚金，并撤销公栈权；纸商、烟厂按照《卷烟用纸购运规则》的有关规定，根据情节轻重分别予以罚金、没收充公、停止核发进口卷纸保结、准购单及运照、永远停止购运卷纸等处罚。

    为加大对卷纸制造的管理力度，1936年5月财政部公布了《制造卷烟用纸管理规则》。主要规定有：1.凡制造卷烟用纸的工厂应经财政部税务署核准登记后方可生产，并实行驻厂员制，驻厂员和主管统税机关有权对纸厂的产销业务进行检查。2.纸厂只能将产品出售给核准登记的正式烟厂与纸商，售出的卷烟用纸须凭驻厂员查核过的准购单或运照出厂，退回原厂的卷纸须凭退运证入厂。3.无使用价值的卷纸应报请主管统税机关派员会同驻厂员监视焚毁，不得私运出厂。4.制造卷烟用纸的纸浆不得私自销售或转让。5.纸厂停业或转移商号须经主管统税机关查验，并呈请税务署酌核处置。6.违反规则者，依情节轻重分别予以警告、罚金、勒令停止制造及撤销登记等处罚。各级统税机关依据上述章则加强了对卷烟用纸的管理，同时对违章违规活动进行了严厉查处。

特许管理

    抗日战争爆发后，国民政府于1938年取消了烟酒公卖制度，1939年卷纸列入特许商销货品范围，实行特许管理。各烟厂向沪港及国外购运卷纸时，先填具特许进口申请书，送由税务署核转财政部填发特许证，并连同原有入口保结及运照一并报关内运。

首次实行专卖管理

    1942年国民政府实施战时烟类专卖制度，并发布了《战时烟类专卖暂行条例》，规定对卷烟用纸实行专卖管理。卷烟用纸除由国家设厂制造或向国外采购外，其它制造购运贮存均应经专卖局核准，并呈报财政部；对私自制造、购运、贮存卷烟用纸的，没收其货件，并处以该货价1～2倍的罚款。同时对未持有专卖机关核发的准运单运输卷烟纸，或所运货件名称、数量、运输路线及起迄地点、时间与准运单所列不符的，制定了处罚措施。为加强对卷烟用纸的管理，国民政府于19