改革开放30年以来，经过不断探索，我国形成了以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障、社会慈善事业在内的社会保障制度框架。目前，我国的社会保障制度总体运行平稳，覆盖范围不断扩大，待遇水平稳步提高，各种社会化管理服务体系已初步建立。党的十七大明确提出，到2020年，要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。在不到12年的时间里，在超过13亿人口的发展中大国实现上述目标，意义重大，任务艰巨，时间紧迫。需要我们针对当前我国社会保障存在的新情况新问题，根据具体国情，扎实推进社会保障体系建设。

　　一、我国社会保障体系建设面临的新情况新问题

　　当前，我国正进入全面建设小康社会的新阶段，社会保障体系建设面临诸多新要求和新挑战，主要表现在5个方面：

　　1．工业化进程加快，对社会保障形成空前压力。

　　我国当前已进入工业化中期阶段，产业结构深度调整，社会结构和利益格局发生变化，社会风险加大，公众利益诉求趋于多元化，对社会保障水平和公平性提出了更高要求。一是目前还没有被社会保障制度覆盖的各类群体诉求增加，新老问题交错，解决体制转轨遗留问题的任务更加急迫。比如，仍有一部分关闭破产企业的退休人员没有基本医疗保障，小集体企业职工和“原家属工”普遍游离在养老保险制度之外等，有些已成为诱发社会不稳定的因素。二是已经有了基本保障的群体，由于待遇差别而产生的攀比现象日趋普遍，调整难度加大。比较突出的是企业高级技术人员与事业单位同类人员的退休待遇落差较大，而事业单位又坚持以公务员的退休标准为比照；社会低收入群体“要社保不要低保”的呼声也很强烈。往往是解决一个问题，引发一片攀比。三是公众对社会保障管理服务的方式和效率提出了新的要求。如大量出现异地养老、异地就医，群众强烈要求改善公共服务方式，提高服务效率。

　　2．城乡结构急剧变化，农村社会保障问题凸显。

　　2008年末，我国城镇化率已达45.68%，比改革开放初期提高了一倍多，在未来几年内很可能出现城镇人口多于农村人口的拐点；到2020年城镇化率有可能达到60%。但目前对大量在城乡流动的农民工还缺乏适合其特点的政策安排，特别是需要长期积累的养老保险，大多数人没参保，少数参保的也普遍在春节回乡时退保。主要原因是现行缴费标准较高，企业感到难以承受；又由于社会保险权益无法跨地区转移、接续、累计，农民工担心流动就业后拿不到养老金。我国城乡二元结构和地区发展不平衡现状是历史形成的，在相当长一个时期内不会完全改变。如何既体现公平性，又适应城乡、区域发展的差异性，是加快推进覆盖城乡的社会保障体系建设过程中需要破解的一个难题。

　　3．人口老龄化来势迅猛，社会保障长期资金平衡压力巨大。

　　人口老龄化是21世纪全球性难题，我国面临的形势更为严峻。2008年末，我国60岁以上人口近1.6亿人，占总人口的12%，而且每年以0.4%以上的速度增长。由于人口基数大，预计我国在本世纪30年代进入老龄化高峰后，将高位保持30年至40年时间。人口老龄化对养老保险和医疗保险影响重大。经验数据表明，老年人的平均医疗费是中青年的3倍以上。长此下去，必然导致社会保险基金“生之者寡，食之者众”的局面，收支缺口逐步扩大，制度运行隐藏着重大危机。

　　4．就业方式多样化快速发展，社会保障管理水平和服务能力不能适应。

　　随着市场经济的发展，人们在城乡、地区、行业间的流动性日益增强。而现行的社会保险管理受财政“分灶吃饭”体制制约，地域分割，分散管理，资金结存苦乐不均，不符合“大数法则”，难以发挥大范围共济和防范风险的功能。同时，由于跨地区调度资金和转接社保关系困难，阻碍了劳动力的合理流动。市场化带来就业方式的多样化，灵活就业群体的数量和比例呈明显上升趋势，其主要特征是劳动关系、就业岗位、工作时间、工资收入四个“不确定”，导致参加社会保险比较困难。传统社会保障管理是以稳定就业群体为对象、以用人单位为依托的，如今要面对数以亿计、时常变动的参保个人，还要保证终生准确记录和结算、支付，现有管理服务能力明显不足。

　　5．经济全球化对我国影响加深，社会保障面临多重挑战。

　　经济全球化为我国经济发展提供了机遇，扩大了国际市场，增加了就业和社会保险的参保人数和基金征缴收入；同时也对我国社会保障的稳定性、可靠性带来现实冲击和潜在风险。主要表现在：一是我国社会保障处在快速发展期，覆盖面的扩大和保障水平的提高，带动企业人工成本逐步走高是必然趋势，在资本和商品高度自由流动的背景下，这会在一定程度上影响国外投资流入和我国出口产品的竞争力。二是我国经济的外贸依存度很高，国际经济的周期性波动、汇率的变化都可能导致国内一批企业、特别是中小企业停产关闭，从而造成社会保障压力。三是我国社会保障基金将会更大规模地进入资本市场寻求保值增值，在出现国际金融危机时，势必增大社会保障基金的投资风险。在全球化背景下，我们已经不可能仅在本国范围内考虑社会保障制度建设问题。

　　二、社会保障体系建设要增强公平性

　　加快我国社会保障体系建设，需要坚持从基本国情出发，与经济社会发展要求和水平相适应。要坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则，并根据经济社会发展，不断提高待遇水平，适当缩小待遇差距，让全体人民共享社会经济发展成果。

　　1．尽快弥补老年保障的制度缺失。

　　我国的基本医疗保障和城乡居民低保制度，目前已规定覆盖城乡全体居民。但老年保障方面，还有农民、农民工和城乡无保障老人三个群体，无法纳入现行的社会保险制度。没有制度保障，是最突出的不公平。为此，需要加强制度建设或作出相应政策安排，编织出一张更加严密的社会保障网。

　　建立农村居民养老保险制度。中央已经决定建立新型农村养老保险制度，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式。