【内容摘要】 检察机关自律机制的不健全，导致了检察权在运行过程中出现了不容忽视的问题，高检院在试点的基础上，推出了检务督察制度，并对该项制度进行了有效构建。该项制度如何操作，值得关注。

【关键词】 检察改革 检察制度 检务督察 解读

随着社会主义法制的进一步健全，依法、公正、规范、文明办案对检察工作提出了新的更高的要求，检察业务范围也在不断拓展，在建立健全有中国特色的社会主义法制体系的大环境下，以规范检察内部执法办案和队伍管理为主要内容的检务督察制度提到了议事日程。最高人民检察院于2007年10月出台了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》（以下简称暂行规定），对检务督察工作进行了规范，使检务督察工作步入了制度化轨道。本人就检务督察制度有关问题谈点粗浅意见，供大家参考。

一、检务督察制度诞生背景解读

督察工作并非检察机关首创，而是检察机关在吸取了有关部门督察工作经验和做法的基础上添加了“检务”二字，形成了有检察机关特色的督察工作机制。推行检务督察制度，是最高人民检察院贯彻党的十七大精神，深化检察制度改革，进一步规范执法行为的一项重要举措，它的出台标志着检察机关在对检察权制约方面又迈出了坚实的一步。因为：

（一）作为公权力的检察权应该受到全面有效的监督

我国的政体是人民代表大会制度，人民代表大会是国家的权力机关，行使国家立法权，并将行政权、司法权与法律监督权分别赋予人民政府、法院和检察院行使。检察机关是国家的法律监督机关，国家为确保法律统一正确实施而赋予检察机关独立而专门的法律监督权，侦查权、批准逮捕权、公诉权和监督权作为检察权的具体表现形式和实现手段统一依附于检察权。从权力的特征上考察，检察权中的侦查权是主动性、扩张性的，具有命令执行性；而检察权中的决定不起诉虽然是程序性的决定，但实质上具有与司法裁决类似的效果，因此，可以认为,检察权具有行政权与司法权的双重性质。孟德斯鸠指出：“一切有权利的人都容易滥用权利，这是万古不易的一条经验。”检察权也不能例外。检察人员行使检察权，掌握着强制手段和一定的裁量标准，如果缺乏有效的制约和监督，就有可能产生公权力滥用,私权利遭到不合法、不公正侵犯的严重后果。因此,检察权需要加以全面有效的监督制约,是不容置疑的。

（二）当前检察权运行过程中出现的问题不容忽视

目前检察权运行中出现的主要问题是违法违纪行为时有发生以及一些案件质量不高。检察机关和检察队伍出现的违法违纪问题主要发生在检察权运行过程中。来自高检院的有关信息显示,违法违纪案件大部分发生在侦监、公诉、反贪、渎检等执法办案部门。全国检察机关每年都有少数贪污受贿、违反办案纪律、违法违规办案的干警被查处。执法办案是检察权的具体运用，执法办案中出现的问题充分说明业务部门仍然是违纪违法的多发部门，检察权运行仍然应当是预防、监督的重点。案件质量不高体现在：少数案件诉后被判决无罪及涉检上访案件时有发生。根据最高人民法院工作报告的统计，2006年全国审判机关共依法宣告1713名刑事被告人无罪,引起了社会的广泛关注。涉检上访案件，除少部分是当事人无理缠讼外，不排除有部分案件是因为一些检察干警违法办案，或者程序不合法，案件质量不高所致。　

（三）当前检察权运行的监督制约机制存在缺陷

按照现有制度设计，检察权的运行主要有内外两种监督与制约。

1、外部监督制约的主要形式：一是接受党对检察工作的领导，有关职务犯罪侦查工作中涉及的重大工作部署、重大问题，要及时向党委请示报告；二是接受人民代表大会及其常务委员会的监督，包括工作报告的审议、人事任免、质询、特定问题的调查及决定、对人大代表采取强制措施须经许可、个案监督等；三是接受政协的民主监督、舆论监督和人民群众监督；四是接受公安机关、人民法院和律师在法律程序上的制约。以上四种外部监督形式除第四种公安、法院及律师的制约属专业性之外，其他三种都属于非专业性的、且是非常态的，监督的广度和深度有限。而公安、法院及律师本身是刑事诉讼的参与者，虽然对检察机关的执法行为有着天然的制约作用，但由于自身的角色定位，关注的内容主要是自身诉讼目标的实现。这种制约无法深入检察权行使的全过程，尤其是无法对检察机关内部执法决策过程进行监督制约。除此之外就是引入人民监督员制度，应该说成效是明显的，社会各界给予了广泛好评。但从制度实施情况看，人民监督员监督案件的范围是有限的，集中在拟撤案、不起诉以及犯罪嫌疑人对逮捕决定不服的职务犯罪案件，对“五种情形”的监督由于知情渠道的限制，目前尚未取得明显突破。

2、内部监督制约机制主要形式：一是各业务部门间的流程性制约，如控告申诉部门、职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门之间的配合与制约。在实践中，这种制约还是以配合为主，制约为辅；二是地方党委派驻检察机关的纪检组织的纪律检查监督。纪检监察监督重点是执法人员的纪律作风、检察工作纪律的遵守情况、检察干警的违法违纪的调查处理，对检察权运行的质量一般关注较少。三是近年来检察机关引进了执法大检查工作机制。这一机制确实起到了规范执法行为，提高执法质量的良好作用。但执法质量检查的范围是检察机关已经终结的执法行为，不涉及尚未终结的执法行为，因此，从本质上来说仅仅是对执法行为和执法效果的一种事后评价，不具备提前发现、纠正问题的功能。

（四）是检察机关多年来探索和实践的结晶

以上三个方面因素，迫切要求检察机关在内部制约方面加大力度。２００５年高检院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，明确提出了建立检务督察工作制度的要求，以期通过试点的方式探索加强内部制约的有效途径。随后，河南、浙江、山东、福建等地率先开展了检务督察试点工作。在两年多的试点过程中，各地对检务督察工作的认识逐渐深化，发现检务督察对加强检察队伍建设、促进严格公正文明执法、提高检察机关公信力有着重要作用。来自《检察日报》2008年2月19日一篇文章显示：山东、河南、浙江、安徽等采取不同形式开展检务督察工作，取得了明显成效。高检院在各地成功试点的基础上，经过反复调研论证，制定了《暂行规定》，由此，一个对执法质量、执法程序、执法纪律进行全程监督，及时预防、发现和纠正在执法过程中存在问题的检务督察制度应运而生了。所以说，检务督察制度的出台是检察机关加强自我约束的重要标志。

二、检务督察制度体系构建解读

检务督察制度经过检察机关几年的探索和实践，最终以《暂行规定》的出台而尘埃落定。《暂行规定》不仅将各地检察机关在探索中不统一的做法得到了理顺，而且在内部监督制约方面打出了一套很有张力的组合拳，向社会彰显了检察机关