在今年4月全国海关工作会议上，盛光祖署长指出，目前海关“业务管理、业务改革缺乏整体配合”。这是导致海关执法风险和廉政风险高的重要原因之一。为防范执法风险和廉政风险，必须加强海业务改革整合。本文试就业务改革整合的原则、思路和实现途径等问题作一粗浅思考。

　　一、改革整合的必要性

　　改革开放以后，特别是加入世贸组织以来，伴随着对外贸易的持续快速发展，海关各项事业呈现突飞猛进的发展势头。“十五”期间，我国外贸总额增长了2倍，一举跃升为全球第3大贸易国；与此同时，海关税收、监管货物和报关单量分别增长了2.3倍、4.9倍和1.9倍。同时，海关也面临新的考验和挑战。对外贸易继续保持较快增长，使得海关通关监管的压力越来越大，管理资源尤其是人力资源不足的矛盾将越来越突出；税收、监管、缉私等传统职能进一步加强，同时知识产权海关保护、维护贸易安全、反恐等非传统职能任务越来越重；以逃避国家税收和贸易管制为目的的伪报、瞒报、闯关、偷运等走私违法行为大量存在，同时满足于单证验放、忽视实际监管的问题依然严重，风险管理与海关业务脱节的现象并未真正解决；贸易便利化对海关提高通关效率的要求日益高涨，同时管理链条过长、部门职责交叉、作业方式单一等制约通关效率的障碍仍未彻底消除；社会各界对海关统一规范执法的呼声不断，同时海关业务改革各自为政、监管模式各异、执法标准不同的状况尚未完全改变。为了适应新形势新任务，从根本上解决海关发展中长期存在的深层次矛盾和问题，单纯依靠改革的“单兵突进”、“多头争进”已经难以为继，唯一的出路就是整合。只有在坚持改革的基础上更加注重整合，着力加强改革的总体设计、统筹规划，着力完善整合机制、加大整合力度，才能有效缓解资源不足的矛盾、提高通关效率、增强执法统一性，更好地履行把关服务职责。

　　二、改革整合的基本原则

　　海关业务改革整合，重点在整合，难点也在整合。从理论上说，所谓整合，是指在一定的目标指引下，将两个或两个以上的要素进行重组直至融合、共生，使现存共有资源达到良性组合的最优化状态。简单地说，整合就是力求在资源消耗“1+1＜2”的情况下，获得“1+1>2”的效果。

　　海关业务改革整合是一项复杂的系统工程，必须综合考虑，科学谋划。笔者认为，整合应把握好以下5项原则：

　　一是平衡性原则。就是要掌握好“度”。整合不是简单地对监管方式、环节、手续和机构进行简化，不是一味强调“通得快”，而是通过业务改革整合，使海关管理能够在加强实际监管的基础上，做到既大力促进守法便利、又有效实施违法惩戒，真正实现“管得住”和“通得快”的平衡。

　　二是整体性原则。就是要“全”。整合必须克服“只见树木，不见森林”的狭隘观念，避免“头痛医头，脚痛医脚”的简单方法。要把海关业务改革看作一个有机统一的整体，统筹兼顾，系统应对，对海关的信息系统、业务流程、三级事权和业务职能开展全面整合。

　　三是渐进性原则。就是要“稳”。“罗马不是一天建成的”，整合也不可能在短期内“毕其功于一役”，必然经历一个渐进发展的过程。我们既不能无所作为，也不能操之过急。要克服急功近利的心态，作好长期作战的准备，积极稳妥，循序渐进，分阶段分步骤实施。

　　四是经济性原则。就是要“省”。一方面，通过整合，达到优化资源配置、节约资源消耗的目的；另一方面，整合的过程中也要节约资源，用小投入办大事情，不能只顾整合不顾成本。

　　五是实效性原则。就是要“实”。整合要从实际出发，注重实效，不搞花架子，不做表面文章。要制定详细规划和具体措施，以扎扎实实的工作、实实在在的成效，加强和改善海关业务管理，推动现代海关制度第二步发展战略规划顺利实现。

　　三、改革整合的实现途径

　　防范执法风险和廉政风险，既是海关业务改革整合的出发点，也是实施改革整合的切入点。在推进业务改革整合的过程中，最主要的是要强化风险意识，真正把风险管理作为中心环节来抓；既要全面分析目前海关业务管理的风险所在，又要认真评估改革整合本身可能带来的风险，并有针对性地设计改革方案、提出整合措施。

　　为此，笔者认为改革整合的总体思路是：围绕“管得住，通得快”的目标，以科学治关理念为指导，以风险管理为主线，以信息技术为支撑，坚持解放思想、大胆创新，坚持整体推进、重点突破，坚持循序渐进、稳步实施，坚持加强协调、注重实效，切实解决海关业务建设中存在的深层次矛盾和问题，从而不断提高海关改革的综合效益和业务管理的有效性，推动海关事业又好又快发展。

　　这一思路的核心，在于以风险管理为切入点来谋划和推进海关业务改革整合。在资源有限的前提下，要实现改革整合的目标，唯一的途径就是依托风险管理，紧扣风险管理，贯穿风险管理。

　　具体可以分4个阶段逐步实施：第一阶段，整合信息系统，使各个单个的业务风险、监控系统都成为风险管理大系统的子系统；第二阶段，整合业务流程，使海关监管由平均用力向突出重点转变；第三阶段，整合三级事权，使海关纵向结构由橄榄型向哑铃型转变；第四阶段，整合业务职能，打破关际、部门界限，使无缝隙监管、无障碍通关成为现实。

　　（一）信息系统的整合。

　　信息系统是海关业务管理的基础性手段，也是防范“两大风险”的重要载体。近年来，全国海关先后开发了各种形形色色的业务管理风险、监控信息系统，在总署层面开发了风险信息与数据分析平台、关税监控分析、执法评估等10多个系统，在直属海关层面开发的信息系统更是多不胜数。据统计，仅2007年经总署立项的署级项目就有35个，向总署报批报备的关级项目则达212个。这些信息系统在有力推动风险管理“由虚变实”的同时，也存在“全面开花、各自为政、条块分割”的问题，既浪费资源，也降低效能，还导致执法不统一。因此，整合各类风险、监控信息系统，加快构建风险管理大系统，已经刻不容缓。

　　一是新建。目前，总署端风险管理平台一期已上线运行，现在的任务是要加快建设统一的直属海关端风险管理平台。实现战略和战术风险管理平台的对接，为推动各部门、各海关众多业务系统的相互连接，实现各种风险信息和指令的交换整合搭建载体。同时，依托已组建的全国海关风险参数维护中心，把散落在各部门、各海关、各环节的风险信息，整合为集中的、具有整体指导意义的风险信息，并统一设定和维护为海关风险管理参数。还有，要尽快建立统一的风险数据库，把各类基础业务数据进行统筹归类管理。

　　二是融合。依托两级风险管理平台，将各部门、各海关的业务风险、监控系统全部整合到两级风险管理平台框架下运行，同时实现和各操作系统