构建和谐社会是一项系统工程，需要建立与完善诸多制度。从灵活、有效的化解社会矛盾与纠纷的角度考虑，行政调解制度是构建和谐社会的重要一环。目前，对行政调解制度的忽视，给法治进程带来诸多隐性的不和谐现象，如诉讼观念的极端化、诉讼案件数量激增使人民法院不堪重负等等。因此，在新的社会形势下，必须重视行政调解，不断完善行政调解制度，充分发挥行政调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用。
　　
　　关键词：和谐社会    行政调解    法治
　　
　　正文：
　　一、崇尚调解——和谐社会中化解矛盾的应然理念
　　“和谐社会”是人们追求的理想状态，有着深厚的文化底蕴。和谐理念一直伴随着人类社会发展的始终。中国传统文化中就存在以“仁”为本、立“德”为先及“天人和谐”、“人际和谐”、“情理和谐”的全方位的和谐精神。儒家对“仁”的强调，对“礼”的推崇以及“和为贵”的主张，都是为了协调、规范和平衡人际关系。在西方，同样有崇尚和谐的理念，如古埃及人观念中最关键的也是寻求和谐。指导古埃及人社会生活的手册“教渝” [1]中，也充分表达了和谐理念所蕴涵的谨慎、精明、谦虚等含义。所以说，追求和谐乃是人类共通的性格。
　　我国在依法治国、建设社会主义法治国家的历程中，提出了构建和谐社会的目标，和谐社会与法治有着内在的联系，法治是和谐社会的内在要求，我国所要建设的社会主义和谐社会，包含着“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”六大特征。而这六大特征，无一不与法治有着密切的联系，需要有法治作为其坚实的基础和强大的支柱。法治的精神与和谐社会的理念在很大程度上是吻合的。推进法治，要以建构和谐的社会秩序为价值目标，如果推进法治，未能增进社会的和谐，反而会使整个社会的和谐度降低，那就表明法治发生了扭曲，而没有得到提升。有学者提出：“和谐社会必须以法治为基础，但法治社会本身并不等于已经建成了和谐社会，和谐社会是法治社会的升华，是法治社会的更高发展阶段。”[2] 和谐社会之“和谐”包括很多理念，如人本、安全、诚信、稳定、正义等等，从政治、经济、文化等各种角度都会有不同的理解与阐释。但从法治发展的角度来看，崇尚调解是和谐社会的题中应有之义。
　　在社会关系领域，中国人固有的和谐观念表现为“以和为贵”、“息讼”等。笔者在日常的群众来访接待中做过一项社会调查，目前在广大农村，对于纠纷的解决，在“打官司、干部解决、私了”三个选择项中，100人中选择“干部解决”和“私了”的占到85%，选择“打官司”的仅占15%。可以看到，在依法治国阔步前行的进程中，多数人仍然不习惯于直接通过作为公正象征的法院来解决纠纷。对于“干部解决”、“私了”等方式的选择反映了人们对调解这种方式的渴求与热爱。从和谐的理念来看，调解优于诉讼，其目的直奔“息讼”、“止争”的主题。如果通过调解的方式就能够使纠纷得到解决，则无需采用诉讼的方式，调解应处于诉讼的前位，诉讼只是实现社会公平、保障社会正义的最后一道屏障。
　　二、调解机制的缺失——法治观念的极端化及其与和谐理念的背离
　　从历史和实证的角度分析，多数人对于纠纷的解决有明显的“厌诉”倾向，更愿意通过“私了”的方式来化解纠纷。私了并不是一个法律概念。一般的法律词典或法学教材并没有“私了”一词。《现代汉语词典》对“私了”的解释是“不经过司法手续而私下了结”。（与“公了”相对）。[3]通常理解，私了是指公民、法人或其他经济组织在遇到矛盾冲突、利益纠纷时，双方通过摆事实、讲道理的方式解决矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解决问题。这种方式简便、及时又不伤和气，有着悠久的历史传统和深厚的群众基础。在古代中国，在大多数告到衙门来的案件中，县令都会反复敦促原告和被告私了。但在当今的处理纠纷方式中，私了并不被看重。我国目前的法律法规库中甚至查不到“私了”一词。“前些年，人们常用一些当事人私下协商解决纠纷酿苦果的典型事例，来说明遇事不能”私了“，要严格按照法律规定办事，即”公了“。这种宣传的出发点无疑是好的，但多年的实践证明，凡事都”公“了，既违背有关的法律精神，也不符合我国的国情。”[4] 调解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的长处。选择调解的方式解决纠纷，有助于消除双方当事人之间的对立情绪，当事人本着“和为贵”的理念，通过互谅互让、平等协商，促成双方握手言和，化干戈为玉帛，从而使纠纷得到彻底解决，这有利于维护社会的稳定和增进社会关系的和谐。从某种意义上讲，“厌诉”的心理并不与法治的精神相违背，“私了”并非与法治不相融，实行法治并不意味着凡事都要上法庭。但从实践中法院受理案件的数量来看，几乎一直处于上升的趋势。“从1986年以来的统计数据看，人民法院审理案件的数量一直飚升，不仅诉讼解决纠纷的数量在增长，诉讼与人民调解在纠纷解决体系中的结构比例也发生了很大的变化。1990年，人民调解纠纷总量为740.92万件，同年民事一审案件数量为291.6774万件，而1998年，民事一审案件数量达到336万件，诉讼案件的数量已经相当于调解案件的63.80%.强诉讼，弱调解的纠纷解决体系机构特征已经形成。”[5]而与此相对应，法院的法官数量并未因此而有效增加，人员编制不足、办公场所不够和审判案件数量激增的矛盾凸显，成为制约司法工作发展的瓶颈，全国各地法院都面临着类似的“诉讼爆炸”的形势。[6]从某种意义上讲，这反映了法治机制运行不和谐的一面，不能与社会现实完全吻合。按照社会公众的意愿，如果各种救济渠道都是畅通的，如果调解制度较为完善，那么公民更愿意采取调解的方式来解决纠纷。很多纠纷之所以被诉求于法院这一最后救济的途径，是因为公众处于维护自身利益的无奈，难于寻求成本更低廉、更为便捷的方式解决纠纷。
　　在推进法治与构建和谐社会这一互动共进的社会实践中，我们要重视法治，但要防止走向法治的极端化，混淆目的与手段的关系。诉讼不是万能的，刚性的判决有时并不利于纠纷的彻底解决，还可能形成双方当事人之间的尖锐对立。 “诉讼爆炸”的确可能在一定程度上影响审判的质量、效率乃至公正，诉讼案件数量激增不仅使基层法院超负荷工作而不堪重负，而且容易在客观上滋生久审不决、久拖不执、积案数量居高不下等综合证，进而影响法院的司法信用和审判的公信力。
　　总之，我们要法治，但不要法治极端主义，我们在强调法治的同时，也要防止陷入法治形式主义的泥团。法治极端主义与形式主义会使调解的生存空间萎缩。看似各种纠纷都能通过法院的诉讼救济途径得到解决。但从成本与收益来看，诉讼却不是人们愿意首选的救济方式。农村社会实证调查的情况表明，人们更愿意选择成本低廉，灵