在信息化进程中大量形成的电子文件是现代社会活动的重要工具和真实记录，也是社会各项事业可持续发展的必要依据和基本条件,它在记录历史、传递信息、传承知识、传播文化、服务社会、促进经济、造福民众等方面具有纸质文件难以比拟的优势，属于社会信息大家族中的后起之秀和核心成员，理应列入国家以及各地区、各专业战略资源的管理范畴，受到全社会的高度关注。

近年来，我国档案界如火如荼地开展了电子文件的研究。然而，与理论发展相比实践的进展却比较滞后。理论在天上飞，实践在地上爬。理论与实践脱节，法规与执行脱节的情况比较严重。基层档案人员对于电子文件归档管理不同程度地存在“不想管”、“不敢管”、“不会管”的疑虑，造成许多归档电子文件自生自灭和管理失控。管理制度体系不健全是造成此类状况的主要原因：一是制度操作性较弱。关于电子文件归档管理国家档案局已经颁发了一些规范性文件，各单位在制订相应制度时未能自顶而下逐级细化，而是逐级“克隆”，致使一些基层单位的制度也只说原则话，操作中无所适从。二是制度配套性较差。由于电子文件归档所涉及到的文件和档案管理在体制上分属两个系统，落脚到基层单位也存在文、档管理制度不协调问题，由此档案部门难以对电子文件的前端工作实行有效的控制。就档案部门内部来说，电子文件归档管理制度、标准、规范也存在诸多不协调之处。三是制度缺乏创新务实。许多管理制度简单照搬传统的档案管理制度规范，未充分考虑电子文件的特点和管理规律，对此项管理中遇到的动力和约束机制问题拿不出重点突破性的解决方案和“撒手锏”。因此，制度创新已经成为当前制约电子文件归档管理工作的瓶颈。

规范化是各项管理工作永恒的主题。制度是规范人们办事程序和行为方式的规则，是法规在执行层面上的细化和法规执行的重要保障条件。因此，电子文件归档管理制度体系的建设是该项法规体系建设的重要组成部分。本文对构建电子文件归档管理制度体系需要重点考虑的问题谈点初步的设想，希望引起同行们对此问题的关注。

一、电子文件归档管理制度体系建设的基本原则

为了提高电子文件归档管理制度本身的科学性和适用性，必须从档案管理的实际和电子文件的特点出发，做到以下四个“结合”：

1、理论与实践结合。近年来我国档案界电子文件管理理论研究成绩斐然，许多先行单位也创造了成功的经验。制度建设不能凭拍脑袋，而要将现有的理论和经验“固化”到制度中去，转换为创新务实的操作方法，克服理论与实践“两张皮”的现象。

2、继承与改革结合。与传统文件归档管理相比，电子文件的归档管理既具有共性，又具有鲜明的特性。制度建设既不能全盘否定传统文件管理的基本理论和方法而另搞一套；也不能将传统的一套完全强加于或照搬到电子文件归档管理中来。

3、技术与业务结合。信息技术是电子文件管理的基础和手段，也给现代文件管理提供了前所未有的有利条件和严峻挑战。电子文件归档管理制度的科学性和适用性，取决于信息技术和档案业务结合的紧密程度，以及管理和技术上的可行性。

4、一般与具体结合。关于电子文件归档管理国家制订了《电子文件归档与管理规范》（gb/t18894-2002）和《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局2003年第6号令），上海市档案局制订了《上海市电子公文归档管理实施办法（暂行）》（沪档发〔2005〕220号），对于上级的制度，下级制度既不能另搞一套，也不能照搬照套，而必须在结合实际细化上下功夫。电子文件归档管理的新问题层出不穷，制度建设不可能一步到位，当前要在照顾全面的基础上抓重点突破，着重建立起电子文件归档管理办法、归档范围、保管期限表、著录规则、分类方案、存储格式和命名规则等，以切实解决管理中迫切须解决的难题。

二、明确集中统一管理机制

关于归档电子文件的集中统一管理，实践中有三种主张：一是由计算机技术部门集中管。理由是技术部门控制着计算机设备，又有经验丰富的计算机专业人员，有利于解决管理中复杂的技术问题。二是由各部门分头管。理由是电子文件是纸质文件的“副本”，且不具有凭证价值，因此，纸质文件归档后电子文件可不必归档。三是由档案部门管。理由是归档电子文件管理虽具有很强的技术性，但更具有一般档案管理的共性。实行档案部门的集中统一管理有利于从档案专业的视角出发，对归档电子文件管理实行统筹规划，并将其纳入规范化、专业化的轨道；有利于对归档电子文件进行价值鉴定，统一收集、存储、保管、保护，确保其长期安全和有效；有利于对归档电子文件的科学整理，建立归档电子文件之间，及与其它载体档案之间的逻辑联系，以利于档案的系统化查找利用。制度建设一定要坚持第三条原则，并具体明确以下内容：

1、物理存储的集中。电于文件的归档方式有物理归档和逻辑归档。物理归档是将电子文件卸载到脱机保存的载体上或通过计算机网络向档案部门移交，属于文件实体的所有权和使用权的转移；逻辑归档仅将归档电子文件的控制权限移交档案部门，属于使用权或处置权的转移。虽然逻辑归档是信息共享的先进方式，然而在目前管理和技术条件的不成熟的情况下，这种归档方式必然存在文件被丢失、破坏、篡改、泄密及连接中断等风险。因此，目前的制度必须强调物理归档，即实行归档电子文件存储的大集中。对于实行多级管理的企事业单位，归档电子文件应当集中存储到受最高一级档案部门控制的计算机服务器中，同时，所属单位也各自保存本单位形成的归档电子文件。

2、技术管理的集中。归档电子文件管理须依托信息技术，为此，要将归档电子文件管理的要求纳入本单位计算机系统的购置、更新、设计、应用和管理中去，在系统设计和运行中对归档电子文件的采集范围、存储格式、保存位置、后备方式、密级划分、权限设定等有统一的规定和设计，并对电子文件管理系统采取可靠的身份识别、权限控制、审计跟踪、防计算机病毒、防泄密及防攻击等技术措施。归档电子文件存储设备管理和数据日常备份可以由计算机部门承担，但要满足档案管理的要求，并受档案部门的督促和检查。

3、业务管理的集中。为了将规范化管理的触角延伸到归档电子文件的形成、收集、整理、鉴定、归档、保管和利用的全过程中去。制度要以确保归档电子文件的真实、完整、有效为目的，将其管理纳入本单位信息化建设，还要将公文和档案管理整合成统一的文档一体化管理系统