摘要：在漫长的封建社会，封建国家由于其统治能力和地方财力的限制，在基层社会的管理上，有“皇权不下县”的传统。在广大汉族地区，县以下的治理则是建立自治型的乡里制度。乡里制度本质上是一种以乡绅为骨干的家族治理机制。由于民族地区的政治统治实行土官、土司制度，民族地区的乡村社区治理与汉族的乡里制度各有特色，互相映衬。

关键词：乡里制度；家族势力；家族治理机制；民族地区；比较分析

中图分类号：c957 文献标识码：a 文章编号：1000-2987(2006)03-0079-04

作者简介：陈德顺(1966—)，男，云南曲靖人，天津师范大学政治学系博士研究生，云南民族大学副教授。

王淑琴(1969—)，女，山西定襄人，吉林大学政治学系博士研究生。

在古代社会，统治者在内地汉族地区的基层治理上，封建政权只设到县一级，县以下广大乡村社会则依靠家族势力进行统治，实行乡里制度。这种乡里制度与少数民族地区的基层治理制度构成了封建国家基层治理的二元格局。

一、乡里制度的起源与嬗变

乡里制度萌生的时间很早，其源头可追溯到中国的西周时代。周代的乡里组织，据《周礼》记载，西周时有“国”、“野”之别，国是指国都地区；野则是指国都之外的地区。国中设有六乡，野中设六遂，即“王国百里为郊。乡在郊内，遂在郊外，六乡谓之郊，六遂谓之野”。在乡村设置邻长、里宰、鄙师、县正、遂大夫等职。

乡里制度初步定型应在春秋战国时代。应该说，这一时期许多方面沿袭了西周的国、野管理体制，如鲁国实行“三郊三遂制”、齐国实行“国鄙制”。但另一方面，这一时期的乡里制度又有了新的内容。以往的乡和里是单独出现的，此时的乡和里开始并称；“乡”正式成为乡里基层组织的一级单位；什伍组织的进一步完善；三老作为乡里组织的重要角色已经出现；战国时已出现乡啬之职。此外，还出现了“亭”的设置。宋代叶适说，“县乡亭之制，本于商鞅。”[1]7

秦汉是乡里制度的确立期，也是封建君主专制时期乡官制确立和发展最充分的时期。大概说来，秦汉乡里制度可分为前后两个阶段。

秦代是乡官制的初步确立期。秦朝地方制度除将全国分为三十六郡，郡下设县外，对县以下乡里制度也进行了调整。此时乡里制度的特点是，在乡里组织中增加了“亭”，使秦代乡里制度呈乡、亭、里三级制。许多朝代的乡里制度结构基本采用“三级制”。

乡里制度在汉代得到了进一步完善。(1)乡里组织体系进一步细致和严密化。此时的乡里组织最基层是什伍组织，什主十家，伍主五家，分别设什长、伍长各负其责。百家为一里，设里魁。十里为一亭，设亭长、主求。十亭为一乡，乡置三老、有秩、啬夫、游徼。另外，乡又设乡佐，协助收税。(2)三老位尊权大，从而使这一制度得到较大的发展。具体表现为：汉代的三老划分比较细致，除乡三老外，还有县三老、郡三老和国三老；三老深得皇帝的重视。汉代皇帝特别重视和尊敬三老，这在中国乡里制度史上是少见的，这也是乡里制度建设的一个突出的特点。(3)亭在汉代有了较大的发展，这是汉代乡里制度的又一特点。在汉代，“亭”设有亭长、亭佐、亭父、求盗、亭侯、亭卒等，而且他们又有明确的职责分工。如亭长为亭之主管者。亭佐为佐亭长理事，亭有两卒：其一为亭父，掌开闭扫除；一为求盗，掌捉捕盗贼。(4)啬夫在汉代乡里组织中的地位非常重要，其自主权也很大。汉代设有啬夫的乡比较普遍，而且许多小乡因管理户数较少，只设有啬夫一职，三老、游徼也不常设，因此，啬夫成为汉代主要的乡里组织领袖，享有很大的自主权，在乡里组织中发挥了重要的作用。

魏晋南北朝时期社会动荡不定，乡里制度没有太大发展，但有一个鲜明的特点是宗法家族势力对乡里制度的影响很大。隋唐是乡里制度演变的转折点。隋王朝建立伊始，“颁新令，制人五家为保，保有长。保五为闾，闾四为族，皆有正。以相检察焉。”[1]22从中可见，隋初的乡里组织为族、闾、保三级制，与魏、晋南北朝有着承继性。不过，此时的乡里组织中新设“保”一级。北齐时京都的“坊”在隋唐朝改为里。隋初乡里一度取消了“乡”级组织。

唐代乡里制度的特点表现在以下二个方面：第一，“乡”的功能进一步弱化，“里”、“村”成为乡里组织的重要层级。第二，“村”制得以确立。应该说，魏晋南北朝的文献中已渐有“村”的记载，但严格说来，那时的“村”还不是基层行政单位，而多为“居住场所”，是自然村落。另外，村的设置具有明显的地域性的特点，还不是国家普遍设立的基层组织。到唐朝“村”又有了新的变化，它已正式成为乡里组织的一级单位，并正式被国家法令所确认。

宋代是中国乡里制度发生重大转折的朝代。从这一时期开始，乡里制度由乡官制转变为职役制。

北宋乡里制度的演变主要分为两个阶段：1．北宋初期仍实行乡里制。2．北宋中后期实行保甲制。最早实施保甲制的是王安石，他于宋神宗熙宁三年(1070年)“始联比其民以相保任。乃诏畿内之民，十家为一保，选主户有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大保为一都保，选为众所服者为都保正，又以一个为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁”[1]26。

南宋时乡里制度主要因袭北宋之制。总的说来，宋代乡里制度经历了由乡里制向保甲制的演变过程，但也存在两种制度混用的倾向。宋代乡里制度最大的特点在于：第一，“乡”的重要性江河日下，而保和甲的地位日益重要。第二，保甲制度与乡里制度精神之背离。保甲制取代了乡兵制无疑是一大进步，它裁减兵员减少了军费开支，也提高了乡里百姓的武艺，还维护了社会的安定，它确实起到一定的积极意义，即铲除盗贼。但换一角度，若把保甲制放在与乡里制度自治精神的比较中进行审视，我们认为保甲制又有局限性。

宋代乡里制度出现了一些新的内容，这表现在两方面。一是乡约的创建。为了维护乡里社会的秩序与安宁，也为了纯化民风人情，北宋神宗熙宁九年(1076年)，陕西蓝田的吕大防兄弟创立了“吕氏乡约”，它是继承历代乡里制度重教化传统的结果。二是社仓的发展。早在隋唐时期社仓就已经出现，但较具规模则是在宋代。为备荒年不受饥饿，朱熹倡导设仓储粮。具体办法是在乡里建立社仓，采取自愿参加的方式，缺米和荒年百姓可借贷取用。

金代的乡里制度主要因循前代之制，尤以唐宋为主。金代乡里制度有其重要特点，这就是用“霸道”治民。金代出现了一种称为“寨”的乡里组织。“村寨”原为女真部族的社会组织。

元代乡里制度在金代乡里制度的基础上又有了新的进展。元代乡里制度基本实行乡、里制和社制。元代乡里制度也有其重要特色，首先是都图制的设置和推广。“都、图”作为乡里组织的一级始于元代，改乡里制为都图制也始于元代；元代乡里制度特色之二是对社制的重视。社制也非元代首创，而是因承金朝社制，但元代社制又有其特点。其一，社制的养民、化民精神。其二，社制管理方式的强制化。

明代乡里制度也明显受元代及其以前乡里制度之影响。总体而言，明代的乡村组织具有两种不同的特色：在北方的乡村保有金元以来的乡里制及其社制的色彩，而南方则深受宋代都保制的影响。明代乡里制度的发展大致经历了两个阶段，一是明初的里甲制，二是明中后期的保甲制。明代乡里制度的特点是：老人责任重大，地位显要；粮长的设置与重视；明代对乡里制度的控御更加严密，乡里制度的自治性越来越弱；乡里组织的功能退化，乡里组织领袖完全成为职役，地位卑微。

清代最早建立的乡里组织不是里甲而是保甲，乡里组织较明代更为复杂，其称谓也更为多样。清代乡里制度重保甲而轻里甲。清代乡里制度具有集前代大成的性质，但从本质说来，清代乡里制度的职役性质仍未改变，甚至较前代又有所加强。清代乡里制度的特点是对乡里社会的控制较前更加强化了，其表现为保甲制已成全国普遍推行的制度，并且影响几乎渗透到乡里社会的每一个角落。更为重要的是，清代保甲对乡里社会的严密控制。一方面，对常住人口的流动进行严格管理。另一方面，对流民严加约束。同时乡约已成为清代统治者统治乡里的工具，即由原来的民间性而成为官方化、制度化。

清末，中国传统乡里制度发生了重大变革，这就是光绪末年和宣统初年清政府倡行的乡镇自治。

在袁世凯执政期间，乡里制度只是部分沿续了自治管理传统。