汪明亮

一般说来，刑事政策是指“国家或执政党依据犯罪态势对犯罪行为和犯罪人运用刑罚和有关措施以期有效地实现惩罚和预防犯罪目的的方案”。中共中央办公厅与国务院办公厅（以下简称“中办国办”）于2021年7月6日发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》），针对当前证券违法犯罪案件查处难度加大，相关执法司法等工作面临的新形势新挑战，高屋建瓴地提出一揽子解决方案。《意见》反映了当前国家层面对证券犯罪治理的态度，是证券犯罪刑事政策在国家层面的体现。虽然《意见》的名称是依法从严打击证券违法活动，但《意见》正文部分突出强调了打击证券犯罪，此其一；其二，证券违法与证券犯罪只有量的区别，没有质的差异，从犯罪学角度看，它们都属于犯罪概念。依据犯罪学定义，可以把证券犯罪界定为“具有严重危害性的破坏证券秩序的行为”，其包括刑法中的证券犯罪与行政法中的证券违法（或称证券“犯罪”）。就理论研究而言，提倡证券犯罪的犯罪学定义有利于形成科学合理的证券犯罪原因论研究成果，进而最大程度地实现证券犯罪治理效果。如果理论界只研究刑法条文中的证券犯罪，不去关心行政法中的证券“犯罪”，那么该理论成果就难以为证券犯罪治理政策提供有效支持。因为刑法中的证券犯罪与行政法中的证券“犯罪”没有质的区别，只是社会危害性大小存在差异。因此，只有把所有具有严重社会危害性的证券犯罪行为作为一个整体去研究，证券犯罪的原因揭示才会科学合理，建立在该原因论基础之上的证券犯罪治理对策才科学有效。

以此观之，《意见》是国家和执政党依据证券犯罪态势对证券犯罪行为和犯罪人运用刑罚和有关措施以期有效地实现惩罚和预防证券犯罪目的的方案，可以归类为刑事政策范畴。在此意义上说，《意见》就是国家层面的证券犯罪刑事政策。《意见》的出台，表明了党中央、国务院严厉打击证券违法犯罪活动、促进资本市场健康发展的决心。它不仅是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动方针，更是制定和执行证券犯罪刑事政策的行动纲领；不仅是资本市场治理体系和治理能力现代化建设的起点，更是证券犯罪刑事政策趋向合法化与科学化的保障。《意见》对证券犯罪刑事政策内涵的设定是刑事政策趋向合法化与科学化之所在。依据《意见》，当前证券犯罪刑事政策是一种严厉刑事政策，即“从严打击证券犯罪”。“从严”的内涵有“依法从重从快”“严密法网”及“打防结合”。该内涵的设定不仅契合了证券犯罪治理的法治化趋势，更是彰显了证券犯罪治理的科学化要求。

长期以来，理论界较多关注刑事政策的法治化议题，已经出版了大量的研究成果并且对实践产生了重大影响。与此同时，理论界对刑事政策的科学化问题则缺乏深入研究。难能可贵的是，《意见》在证券犯罪刑事政策内涵设定中，除了强调法治化要求之外，更是突出了科学化要求。并且，依此科学化内涵，确立了科学的证券犯罪刑事政策目标，以及实现该目标的具体路径。因此，结合《意见》的相关规定解读证券犯罪刑事政策无疑具有重大的理论与实践价值。

《意见》以“依法从严打击证券违法活动”为标题，呈现的是一种严厉的刑事政策。但此种证券犯罪严厉刑事政策之“从严”绝非仅仅强调“从重从快”，还有更丰富的内涵：一是“从重从快”必须“依法”，即“依法从重从快”；二是“从严”除了“从重从快”之外，还包括“严密法网”“打防结合”两个面向。

“依法从重从快”是指在特定历史时期，司法机关在刑法规定对证券犯罪适用的刑期与刑种范围内适用较长的刑期或较重的刑种，以及在刑事诉讼法规定的期限内进行快侦、快捕、快判的行为。“依法从重从快”凸显了宽严相济刑事政策之“严”面向，昭示了特定历史时期国家层面对待证券犯罪的态度。“依法从重从快”意味着打击证券犯罪必须坚持罪刑法定原则，坚持程序规则和证据规则，即《意见》所提出的“牢固树立权责意识、证据意识、程序意识，切实提升执法司法专业性、规范性、权威性和公信力”。因此，在打击证券犯罪过程中，各司法机关要统一思想，坚持相互配合、相互制约，严格依法办案，既要坚持打击证券犯罪，又要坚持保障人权，特别是要主动适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革，切实把好证券犯罪案件证据关、程序关以及法律适用关。

依据《意见》，当前“依法从重从快”打击证券犯罪重点从四个方面着手：一是明确加大刑事惩戒力度的法律依据。主要是贯彻实施《刑法修正案（十一）》，以及同步修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释。二是依法严厉查处大案要案，特别是涉及欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等证券犯罪案件；证券发行人控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等有关责任人证券犯罪案件；中介机构证券犯罪案件；参与、协助财务造假等证券犯罪案件。三是依法严格控制缓刑适用。证券犯罪是缓刑适用率较高的一类犯罪，如被称为“最大老鼠仓”案的马乐利用未公开信息交易案更是因为检察院对法院适用缓刑的不满，后被三级检察机关抗诉。基于此，早在2019年《最高人民法院关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》中就明确规定，“依法从严惩处违规披露、不披露重要信息、内幕交易、利用未公开信息交易、操纵证券市场、背信损害上市公司利益等金融犯罪分子，严格控制缓刑适用”。

“严密法网”是“从严”内涵之一。《意见》明确指出，贯彻实施《刑法修正案（十一）》，同步修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策。

《刑法修正案（十一）》的重大修改之处就是严密证券犯罪刑事法网，主要表现在扩大犯罪圈方面。首先，扩大欺诈发行股票、债券罪的犯罪圈。例如，扩大适用范围，条文中新增“等发行文件”和“存托凭证或者国务院依法认定的其他证券”；又如，增加犯罪主体，组织、指使实施欺诈发行的控股股东、实际控制人可构成本罪。其次，扩大违规披露、不披露重要信息罪的犯罪圈，如增加本罪的犯罪主体，违规披露主体的控股股东、实际控制人可构成本罪。再次，扩大操纵证券、期货市场罪的犯罪圈，如增加行为方式，将“幌骗交易操纵”“蛊惑交易操纵”“抢帽子交易操纵”直接写入刑法。最后，扩大提供虚假证明文件罪与出具证明文件重大失实罪的犯罪圈，如新增“承担保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责”的中介组织人员故意提供虚假证明文件，或者严重不负责任出具假证明，也可构成犯罪。当然，《刑法修正案（十一）》扩大证券犯罪的犯罪圈只是严密法网的一部分内容，要想使该修正案得到很好的执行，还必须有相关司法解释的跟进，对修正案涉及的兜底性条款、情节严重、情节特别严重、数额较大、数额巨大、数额特别巨大等模糊规定予以明确。

“依法从重从快”与“严密法网”的作用相辅相成。一方面，“依法从重从快”必须以“严密法网”为前提。因为如果刑事法网有疏漏，就难以确保刑事处罚的确定性，会大大降低特殊预防和一般预防的效果。另一方面，如果不能从快从重，那么再严密的法网也难以产生强大的威慑力。在证券犯罪依旧猖獗的时期，只有坚持“依法从重从快”才能收到良好的证券犯罪治理效果。

依据《意见》，“从严”并不意味着都是事后动用刑罚打击证券犯罪（即“严密法网”“依法从重从快”），还包括事前预防证券犯罪，即“打防结合”。《意见》完美体现了中央提出的“打防结合，预防为主，重在防范，重在治本”的社会治安综合治理战略方针，全面把社会治安综合治理战略方针借鉴到证券犯罪治理领域，明确界定了打防的互补关系和主次关系，突出了防范在证券犯罪治理中的基础地位和核心作用。

打击是证券犯罪治理的首要环节，必须毫不动摇地“依法从重从快”打击严重证券犯罪活动，即《意见》所强调的坚持“零容忍”要求，依法严厉查处证券违法犯罪案件，强化震慑效应。预防是证券犯罪治理的积极措施。此类积极措施在《意见》中体现得非常明显，主要有《意见》所提出的诸多刑罚替代措施，如完善行政法律制度、健全民事赔偿制度以及强化市场约束机制等；加强社会资本建设，如依法合规开展资本市场失信惩戒和守信激励、建立健全信用承诺制度、强化资本市场诚信监管；引入技术治理手段，如建立证券期货市场监测预警体系，做到有效预防等。“依法从重从快”与“严密法网”强调事后刑罚打击的一面，是一种被动的消极的措施；完善刑罚替代措施、加强社会资本建设、引入技术治理手段等则强调事前预防的一面，是一种主动的积极的措施。

《意见》把证券犯罪严厉刑事政策内涵界定为“依法从重从快”“严密法网”“打防结合”三个面向，在契合证券犯罪治理法治化要求的同时，更是彰显了科学化需要。

“法治化是国家治理现代化的主要内容，是衡量国家治理现代化水平的主要标准，是实现国家治理现代化的关键。”证券犯罪治理是国家治理的重要组成部分，国家治理现代化必然要求证券犯罪治理现代化。法治化与证券犯罪治理现代化具有同步性，证券犯罪治理现代化的过程也是法治化的过程。“依法从重从快”与“严密法网”分别强调了刑法适用过程中与刑事立法中的法治要求；“打防结合”则强调了刑法与其他部门法相结合过程中的法治要求。理论界对刑事政策法治化已有大量研究，需要进一步研究和强调的是证券犯罪刑事政策的科学化表现。《意见》对证券犯罪刑事政策内涵之界定的科学化表现是建立在证券犯罪原因分析基础之上，顺应了证券犯罪生成模式。

只有建立在犯罪原因基础之上的刑事政策才是科学的。犯罪生成模式是犯罪原因的另一种表达，具有强大的解释力。建立在证券犯罪生成模式基础之上的证券犯罪刑事政策在一定程度上体现了证券犯罪治理科学化要求。在分析证券犯罪生成模式之前，有必要对可能促使证券犯罪生成的诸因素进行考察。促使证券犯罪生成的因素是多方面的，包括行为人方面的因素、社会方面的因素以及控制弱化与被害人过错方面的因素。

第一，行为人方面的因素。其一，在市场经济条件下，涉证券犯罪的自然人和单位都是理性的、利己的经济人，逐利性是其本质特征。其二，理想动摇、信仰缺失等负面现象在一定范围内存在，追求个体利益，已经成为当下人们行事的重要动力。信仰缺失必然导致企业特别是一些上市公司的社会责任感缺失，不讲社会诚信，追求经济利益至上。

第二，社会方面的因素。其一，证券化时代到来。证券市场对我国的经济体制和国有企业改革以及国民经济发展发挥了重要作用。证券市场在引导资金流动、促进资源配置优化等方面发挥巨大作用的同时也带来了风险，特别是道德风险与信用风险，这些都是引发证券犯罪的重要因素。其二，实施证券犯罪可以获取暴利。从所查处的证券犯罪案例来看，犯罪人的非法获利都是特别巨大。

第三，控制力弱化与被害人过错方面的因素。其一，法律机制不畅。法律机制不畅主要表现在证券犯罪刑事立法疏漏、司法查处不力、刑法与证券法等部门法衔接不够完善等方面。其二，证券规制不力。证券规制是指政府根据相关法律法规，对涉证券犯罪自然人和单位的行为进行约束，尽可能地改善和解决证券市场机制的失灵问题，以保证证券市场功能的实现和效率的增进。当今中国在证券规制体制方面还存在诸多问题，急需完善。其三，证券监督缺失。证券监督是社会力量参与证券犯罪治理的表现，具体指政府之外的社会主体通过检举、控告等方式对涉证券犯罪自然人和单位进行监督来改善证券犯罪打击效率的行为。就证券行业而言，证券监督对于克服监管资源不足、实现公私协同能够发挥着关键作用，进而抑制证券犯罪的生成。由于奖励举报的力度不大，缺乏吸引力，当前证券监督还严重缺失。其四，刑罚不确定。一方面，证券犯罪行为较为隐蔽，不易被证券监管执法部门和司法机关发觉。另一方面，由于我国证券市场的特殊性，“护市、托市、救市”现象还在一定范围存在，刑罚介入受限，以罚代刑现象较为突出。刑罚不确定意味着证券犯罪黑数高，犯罪成本低。其五，犯罪情境控制弱化。犯罪情境控制理论认为，改变犯罪情境，使行为人认识到犯罪行为难度增加，被捕可能性增大，就可以预防犯罪。ronald v. clarke. . in m. tonry ＆d. farrington (eds) . building a safer society: strategic approaches to crime prevention. the university of chicago press. 1995, p.91.就证券犯罪而言，从时间看，它多数发生在一级市场证券募集发行之时、二级市场开市以后收市以前以及上市公司经营过程中；从空间看，多发生于证券一级、二级市场或上市公司内部，并以数字化形式呈现于网络空间。证券犯罪的时空特点，加之专业化、智能化特性，情境控制难以实现。其六，被害人过错。当今中国资本市场投资者的博彩性投机心理明显，这使得投资者在诸多证券犯罪中与犯罪人“互动”形成“刑事伙伴”关系。

综上，依据犯罪化学反应方程式理论，可以把证券犯罪的生成模式描述为：一些自然人和单位受利益驱使，容易形成证券犯罪的故意犯罪心理，成为潜在证券犯罪人，即证券犯罪“带菌个体”，市场经济条件下的逐利性价值追求与社会责任感缺失强化了此种犯罪心理；潜在证券犯罪人在遇到证券化社会来临等“致罪因素”情况下，成为危险证券犯罪人；危险证券犯罪人一旦与控制力弱化、被害人过错等“催化剂”因素发生作用，就会实施证券犯罪，成为现实证券犯罪人。

证券犯罪生成模式分析表明，证券犯罪刑事政策内涵的三个面向都在一定程度上体现了证券犯罪治理的科学化要求。

第一，“依法从重从快”“严密法网”是完善证券犯罪刑事立法机制、司法机制，增加刑罚确定性，进而抑制犯罪人证券犯罪心理的重要手段。证券犯罪属于追求经济利益型犯罪，证券犯罪行为人具备经济人属性，都倾向于以最小的行为成本去换取最大的收益。一旦证券犯罪行为人感受到证券犯罪收益大于犯罪成本时，就有可能实施证券犯罪。从实践来看，当前证券犯罪成本显然过低，不足以抑制证券犯罪行为人的犯罪心理。成本过低主要表现为前文提及的刑事立法机制、司法机制不通畅，刑罚不确定等方面。可见，“依法从重从快”“严密法网”是显著提高证券犯罪成本的必要方式。

第二，“打防结合”更是针对证券犯罪生成模式，从事后与事前双阶段采取抑制证券犯罪发生的因素。“打防结合”全面反映了证券犯罪刑事政策的科学性。虽然，“依法从重从快”“严密法网”对于治理证券犯罪有重要意义，但治理证券犯罪不能过度依赖事后刑罚打击，更需要事前非刑罚手段预防。刑罚手段主要是通过威慑作用抑制证券犯罪生成过程中的故意犯罪心理的形成以及强化证券犯罪的控制力，其并不能对所有的证券犯罪生成因素发挥作用。过于从刑罚不够严厉、刑事法网不够严密角度去寻找证券犯罪原因是不符合证券犯罪生成模式的，是不科学的。抑制证券犯罪行为生成，还需要其他非刑罚手段的跟进。

证券犯罪生成模式表明，虽然“依法从重从快”“严密法网”“打防结合”之证券犯罪刑事政策内涵设定契合了证券犯罪治理的科学化要求，但是，该刑事政策内涵之落实还有赖于各种措施的跟进，即选择什么样的路径去实现证券犯罪刑事政策内涵。一方面，依证券犯罪生成模式，只有“严密法网”“依法从重从快”才能显著提高证券违法犯罪成本，有效遏制重大证券犯罪案件多发频发态势。然而，徒法不足以自行，即便有了严密的刑事立法、有了从重从快的司法政策，但若刑事司法不能及时跟进，证券犯罪刑事政策的内涵就难以落实，证券犯罪刑事政策目标就不可能实现。众所周知，证券犯罪具有三难之特点，即线索发现难、侦查取证难与司法认定难。仅仅依靠单一主体难以实现刑法的打击功能，刑罚确定性的实现需要多部门间的配合和社会力量的介入。前者关涉协同治理机制构建，后者关涉社会资本培育。另一方面，依证券犯罪生成模式，“打防结合”之“打”体现在“依法从重从快”与“严密法网”两个面向，主要是通过完善刑事立法、司法机制，增加刑罚确定性抑制证券犯罪行为人的证券犯罪心理。如前文所述，“打”对证券犯罪生成模式的干预效果是有限的，最大可能地抑制证券犯罪生成模式发生作用，还需要“防”的措施的跟进。“防”的措施包括：一是畅通法律机制，发挥民法、行政法的作用，这关涉刑罚替代措施的完善；二是加强证券行为规制力度、提升证券行为监督水平，这关涉协同治理机制的构建与社会资本的培育；三是培养信仰，加强社会诚信建设，这关涉社会资本的培育；四是加强媒体宣传，教育投资者、警示证券犯罪人，这关涉社会资本的培育；五是加强情境控制，及时发现证券犯罪与提高证券犯罪难度，这关涉技术治理手段的引入。因此，可以结合《意见》的相关规定，从构建协同治理机制、加强社会资本建设、完善刑罚替代措施以及引入技术治理手段等视角，探讨证券犯罪刑事政策内涵的实现路径。

关于证券犯罪协同治理机制，其一，从宏观上看是指运用协同学与治理理论，改革与协同证券犯罪治理机制不相适应的部分，最大可能地实现证券犯罪刑事政策目标的过程；从微观上看是指证券犯罪治理各参与主体联合行动、步调一致、互相配合，以实现共同的证券犯罪治理目标。其二，从构成要素上看，证券犯罪协同治理是由证券犯罪治理协同主体、协同客体、协同手段、协同目标等要素组成的一个复杂系统：主体包括证券期货监督管理机构、公安、司法、市场监管部门及有关地方政府；客体是指证券犯罪协同治理活动所指向的证券犯罪行为；手段包括相应的制度设计与政策措施；目标即证券犯罪刑事政策目标。其三，从机制层次上看，证券犯罪协同治理机制又包括若干不同层次的机制。一是责任分担机制，即各协同主体履行相应职能并同时承担相应责任；二是运行保障机制，即为各协同主体合作共治提供资金、人员及技术等方面的支持；三是平等协商机制，即各协同主体在分别履行各自的职责时也要有相应的平台进行沟通、协调，以减少协同过程的内耗；四是利益平衡机制，即各协同主体既相互合作又彼此制约，以保障各自的合理利益不受侵害；五是信息共享机制，即保证证券犯罪治理过程中畅通的信息沟通与交流。《意见》对协同治理进行了制度安排，明确要坚持统筹协调，加强证券期货监督管理机构与公安、司法、市场监管等部门及有关地方的工作协同，特别是规定了证券犯罪协同治理手段和方法。

第一，成立协调工作小组。中办国办成立打击资本市场违法活动协调工作小组，其实成立协调小组的做法早在2007年就开始实践。依据《国务院关于同意建立整治非法证券活动协调小组工作制度的批复》（国函〔2007〕14号），协调小组由证监会牵头，协同公安部、人民银行、工商总局、银监会并邀请最高法、最高检等有关单位参加。相较于2007年由证监会牵头成立的协调小组，《意见》所规定得协调小组级别更高、职能更集中。如此中央级别的协调小组的成立在加大对重大证券违法犯罪案件的协调力度，完善信息共享机制，推进重要规则制定等方面定会取得明显效果。

第二，成立派驻机构。公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会、最高人民检察院在中国证监会派驻检察官。早在2002年公安部经济犯罪侦查局就派生出“孪生兄弟”（即证券犯罪侦查局）。在中国证监会派驻检察官则是处于探索阶段的新举措，但地方检察机关与证监局协同配合已有范例。例如，上海市人民检察院与上海证监局于2020年7月签订《合作备忘录》，2020年年底又联合发布信息披露违法犯罪典型案例。继公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会后，2021年9月18日，最高人民检察院驻中国证监会检察室揭牌成立，这意味着将来从调查到侦查再到起诉阶段形成无缝衔接，打击证券犯罪将形成三家合力。

第三，与地方政府、境外监管机构协同。前者主要是强化证监会与地方政府之间的信息互通和执法合作，后者主要是探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。

研究表明，社会资本存量与犯罪控制效果正相关，增加社会资本是实现犯罪控制的重要途径。社会信任（亦称社会诚信）与公民参与（亦称社会参与）是社会资本的重要表现形式。社会信任缺失和公民参与不充分意味着社会资本存量的减少，不利于预防犯罪。

1．社会信任

市场经济在某种意义上是一种信用经济。在当今经济领域，信任已经不再仅仅是一个基本的道德规范问题，更是一类重要的社会资本。“当人们彼此信任时，他们就更可能照顾到别人的偏好，并且倾向于一个具有较高生活质量的更愉快的社会。”在我国当前经济领域，信任缺失比较严重。从社会资本角度考察，证券犯罪的生成与社会信任缺失具有相关性。社会信任缺失必然导致社会责任感缺失，使得一些自然人和单位的逐利性追求失去内在的约束力，进而形成证券犯罪心理。《意见》已经意识到社会信任在证券犯罪治理中的意义，明确了加强资本市场信用体系建设的具体措施。具体包括三个方面：夯实资本市场诚信建设制度基础、建立健全信用承诺制度和强化资本市场诚信监管。

2．公民参与

公民参与是社会资本的又一表现形式。提高公民参与水平，是实现证券犯罪控制效果的重要途经。《意见》对公民参与措施作了明确规定。

第一，建立专家咨询制度和专业人士担任人民陪审员的专门机制。专家型人民陪审员的引入，将为合议庭审理案件提供强大“专业支持”。2019年，上海市第二中级人民法院率先尝试在一起内幕交易案件中引入两名金融专家担任案件的人民陪审员。专家咨询制度的实践，主要是“建立专家人才库，吸纳证券期货行业专家、证券期货法学专家等为成员，为证券期货犯罪案件的审理提供专家咨询、专业指导等”。

第二，完善证券违法线索举报奖励制度，加强违法线索举报受理平台建设。此举是鼓励公民参与的重要途径。2001年证监会发布《关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为的通告》；2014年证监会发布《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》；2019年8月2日，证监会首次兑现奖励；2020年证监会发布修订后的《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》；2020年实施的《证券法》增加了我国证券违法违规行为的举报奖励制度，将举报奖励制度上升到法律层面；2021年4月2日，证监会拟对提供5起案件线索的举报人给予奖励。

第三，加强舆论引导。《意见》明确要做好立体化打击证券违法活动的新闻舆论工作，多渠道、多平台强化对重点案件的执法宣传，充分发挥典型案件查处的警示教育作用，向市场传递“零容忍”明确信号，推动形成崇法守信的良好资本市场生态。可以从以下两方面进一步推进《意见》的要求：一方面，在全媒体时代，要强调传统媒体与新兴媒体的立体运用，既要努力把传统媒体的作用发挥到极致，又要努力把新兴媒体的潜力挖掘到极致，同时还要努力实现传统媒体与新兴媒体的嫁接、交融，互促共进。唯有如此，才能把证券犯罪典型案件宣传到位。另一方面，通过最高司法机关与证监会联合发布典型证券犯罪案件的方式向媒体提供素材。除此之外，舆论还应该引导投资者。正如第五任中国证监会主席尚福林指出的，“既要宣传投资机遇，更要揭示市场风险……切不可在对市场缺乏基本判断，对市场风险缺乏基本了解的情况下草率投资，盲目参与”。其中，最主要是要用典型的涉证券犯罪风险案例为投资者教育提供素材，针对投资者最为关心和最容易产生风险的环节，进行宣传。至于宣传途径，可以进一步总结“5·15”全国公安机关打击和防范经济犯罪宣传日这一成熟做法，对投资者进行宣传教育。

所谓刑罚替代措施，指的是刑罚之外的最有效控制犯罪生成的手段。该概念由意大利著名犯罪学家菲利在犯罪饱和理论基础之上提出，法国著名社会学家迪尔凯姆则从犯罪现象的正常性视角去考察刑罚替代措施的意义。刑罚替代措施理论给证券犯罪治理措施的选择带来了启示。刑罚不是治理证券犯罪的万能药，必须承认刑罚的局限性。为了实现治理证券犯罪的最佳效果，还应该深入研究该种犯罪的生成模式，找准促使证券犯罪生成的各类因素，选择刑法之外的其他法律形式的抑制措施。

《意见》对于刑罚替代措施的规定主要表现在完善法律责任制度体系，畅通法律机制方面。例如，提高证券领域立法效率，增强法律供给及时性；大幅提高违法违规成本；修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序；推进退市制度改革，强化退市监管，严格执行强制退市制度等。

证券犯罪技术治理，是指凭借大数据等新型通用信息技术构建证券犯罪分类场景治理应用模式，最终建立识别与预防、监测与预警以及回应与决策为一体的证券犯罪治理技术体系。引入技术治理手段对于提升证券犯罪情境控制和社会控制水平具有重要意义。《意见》明确规定了引入技术治理手段，强调有效运用大数据、人工智能、区块链等技术，建立证券期货市场监测预警体系，构建以科技为支撑的现代化监管执法新模式，提高监管执法效能，加强对严重违法隐患的排查预警，做到有效预防、及时发现、精准打击。对此，证监会与公安部已经进行了相关实践。例如，2018年证监会印发《中国证监会监管科技总体建设方案》着力实现三个目标：完善各类基础设施及中央监管信息平台建设、实现对市场运行状态的实时监测、提高主动发现问题能力和监管智能化水平。又如，2018年5月，公安部证券犯罪侦查局第二分局就“zqfz研判平台建设项目”组织采购；再如，2020年8月，公安部证券犯罪侦查局第一分局就“公安部证券犯罪侦查局第一分局数据研判技术服务采购”组织采购。技术手段为侦破一些重大证券犯罪发挥了积极作用。

结合实践做法，可以把引入技术治理手段归纳为三个向度：第一，确立证券犯罪数据源、构建大数据分析系统与内嵌大数据分析技术。证券犯罪数据源是以证券公司为中心构建的反映各类主体参与证券活动和特征的数据集合，包括证券公司内部的数据和证券公司外部的数据；完整的大数据分析系统，包括数据收集、数据资源管理、数据分析、数据展示等部分；大数据的分析技术囊括知识图谱技术、神经网络技术、深度学习技术等多种技术，并能够基于相关技术开发相应的应用系统。第二，构建协同主体间的信息共享与技术协同机制。需要从数据共享与信息安全博弈的视角去构建安全高效的跨部门信息共享机制，如设计跨部门分级共享、数据权限设置、主体信息加密、数据协同更新等内容。第三，构建三级证券犯罪技术处理架构。一是基于证券犯罪识别和预防的技术处理架构，即在证券犯罪发生之前，构建相应的证券犯罪识别指标体系以及预防措施；二是基于证券犯罪监测和预警的技术处理架构，即设计具有实时监测和全面犯罪预控功能的证券犯罪监测和预警技术处理架构；三是基于证券犯罪响应和决策的综合处理体系，即在接收到相关预警信号后及时做出响应和决策，从而尽可能弱化证券犯罪行为的社会危害性。

《意见》对证券犯罪刑事政策内涵的设定对今后证券犯罪刑事立法、刑事司法以及其他社会政策必将产生深远影响，良好的证券犯罪治理效果值得期待。但也应该看到，《意见》所提到的实现证券犯罪刑事政策科学化的四种实现路径，并不是常规的犯罪治理手段，长期以来并未受到人们的重视。因此，这些路径不可能一蹴而就，还有待人们观念上的突破。这四种实现路径也不是完美无缺的，亦可能存在这样或那样的问题，必须予以重视。

第一，关于构建协同治理机制。协同治理机制强调证券犯罪治理各参与主体联合行动、步调一致、互相配合。也许有人会担心，协同治理特别是公安机关与检察机关协同会不会违反《刑事诉讼法》的规定，导致侦查权与起诉权的混合，违反公安机关与检察机关之间的制约关系。为了避免此种担心，一方面，应认识到检察机关提前介入证券犯罪案件的优势：即在应然层面符合刑事司法实践的工作机制与符合检察机关捕诉一体模式的价值预设；在实然层面是基于整体系统的视角引导取证以及掌握有利的动态侦查监督时机。另一方面，检察机关又必须坚持“介入但不干预、引导但不指挥、讨论但不定论”的适度介入原则。详言之，检察机关提前介入是为了实现检察人员与侦查人员在证券犯罪侦查过程中的优势互补的目的，内容是引导侦查机关依法全面收集、固定和完善证券犯罪证据。要防止检察机关侦查引导、侦查监督替代公安机关侦查行为。另外，为了实现协同治理，发挥各参与主体的作用，还必须加强监督问责。对此，《意见》也有相关规定，例如，坚持全面从严治党，坚决落实深化金融领域反腐败工作要求；对不严格执行法律法规、发现线索不报、有案不立、查处不力以及影响干扰案件正常查办的，依规依纪依法严肃追究责任。

第二，关于加强社会资本建设。一是在加强社会信任建设方面，除了《意见》提及的具体措施之外，还需从更为宏观的角度去构建社会信用体系，措施包括：政府发挥表率作用，努力提升自身的信用度，建立政府信用体系；通过多种方式倡导并强化市场主体的信用观念和信用意识；发挥相关社会机构在信用体系构建中的作用。二是在鼓励公民参与方面，应该充分认识到举报奖励制度的潜力，认识到在市场经济条件下“花钱买情报”将成为一种常规的获取证券犯罪线索渠道；认识到正面宣传让公众提供证券犯罪线索可能无法引起太多的关注，而当经济因素参与进来时，人们更容易产生“社会责任感”，从而留意证券犯罪线索。

第三，关于完善刑罚替代措施。刑罚对证券犯罪的治理作用是有限的，必须有刑罚替代措施的跟进。但这并不表明，刑罚替代措施就可以彻底控制证券犯罪生成模式中的各方面因素，进而消灭所有的证券犯罪，因为刑罚替代措施本身也具有不彻底性。因此，《意见》把证券犯罪刑事政策目标设定为“证券违法犯罪成本显著提高，重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制”（即“控制而非消灭证券犯罪”）是科学的。“刑罚不是万能的”之观念已深入人心，还必须树立“刑罚替代措施不是万能的”之观念。就此意义而言，证券犯罪有其存在的必然性。在证券化社会，只有承认证券犯罪的必然性，才能制定出科学的证券犯罪刑事政策，才不会陷入“消灭证券犯罪”的空想之中。

第四，关于引入技术治理手段。在面对大数据等新型信息技术推动证券犯罪之技术治理勃兴的同时，也应该意识到数据的大量产生与集中将成为一把“双刃剑”，用之不当，则国家与个人两受其害。因此，应把握建立在数据基础上的技术治理的局限性，摒弃技术万能论，承认技术不是解决证券犯罪问题的万灵药，并在价值层面“引入数据正义理论，探究数据使用的正义准则，以数据正义助力技术治理从工具理性向价值理性回归”。