执法是与立法密切联系的法治建设的重要环节。法律制定后，只有在现实生活中得到切实执行，才能规范社会成员行为，保护公民的合法权益，保证国家机关及其工作人员依法行政和公正司法，维护国家的稳定，促进经济和社会全面发展。因此，执法状况及其客观效果如何，是衡量一个国家法治建设成就的最终标尺。在我国现行体制下，行政机关和司法机关都是执行法律的国家机关，其中行政机关担负着80%以上法律法规贯彻实施的重任。执法权是一项重大权力。掌握权力而不受监督，必然导致腐败。要保证执法权不被滥用，就必须加大对执法机关及其工作人员的监督力度，健全和完善执法监督制约机制。

一、我市执法监督的现状与成效

    改革开放以来，我市的民主法制建设取得长足的进步，一大批涉及政治、经济和社会生活各个方面的法律法规得到有效实施，审判、检察、监察、审计、司法行政等执法机关和部门逐步健全，各级干部和广大群众的法律意识和法制观念不断增强，为改革开放和经济社会发展提供了一个较好的法制环境。但由于历史与现实的诸多原因，有法不依、执法不严、违法不究，甚至循私枉法、执法违法等现象仍然不同程度地存在。为了确保法律得到严格、公正执行，我市不断加大对执法机关及其工作人员进行监督的力度，地方国家权力机关对行政和司法机关的监督得到恢复和发展，行政机关内部层级监督和监察、审计机关的专门监督制度得以建立和加强，检察和审判机关的法律监督和司法机关内部之间的相互监督逐渐步入规范化轨道，以政协民主监督、新闻舆论监督和公民监督为主的社会监督日益发挥积极作用，一个对执法权力进行全面制约的监督体系已经初步形成。

    （一）地方国家权力机关依法对“一府两院”进行执法监督

    改革开放以来，我市各级人大及其常委会努力履行宪法和法律赋予的监督职责，积极开展各种形式的执法监督，为保证宪法和法律在本行政区域得到遵守和执行，做了大量的工作，发挥了重要作用。（1）开展执法检查。自1995年以来，市人大常委会先后开展执法检查117次，发现并督促纠正了一大批违法问题和案件，有力地推动了法律、法规的贯彻实施。如市人大常委会连续两次组织对消费者权益保护法、关于惩治生产销售伪劣商品犯罪的决定等法律法规的实施情况进行检查，共查出各类违法问题和案件1143起，督促纠正946起，并从总体上综合分析执法中存在的倾向性问题，通过执法检查报告和委员们的审议提出意见，督促市政府及其相关部门抓好整改。（2）组织对执法机关及其工作人员进行“两评”。“两评”指代表评议（又称工作评议）和述职评议。1991年，惠安县人大常委会率先组织人大代表对派出所、计生站等基层执法单位工作进行评议，而后这一监督形式在全市逐步推广开来。据不完全统计，13年来，市、县两级人大常委会组织代表对行政和司法部门进行工作评议达280多次。述职评议则是从代表评议活动中演变而来的。市人大常委会于1994年8月制定《关于国家机关工作人员述职的暂行规定》，同年开始开展述职评议，至今已对市财政局、水电局、市政公用事业局等6名局长进行评议。在评议中发现有两名局长存在违法行为，转由司法机关依法查处。近年来，各县（市、区）人大常委会都普遍开展了述职评议活动。“两评”活动的开展，增强了“一府两院”工作人员的法制观念，促进提高了执法水平。（3）开展个案监督。市十二届人大以来，常委会先后选择215个社会影响大、久拖不决或事实不清、明显判处不公而又未能自行纠正的个案实施重点监督，目前这些案件均已依法得到妥善处理。如惠安县发生一起故意伤害案，因死者陈国才家属不服公安法医鉴定结论而不断上访，市人大常委会把它列入个案监督，与市委政法委联合督促有关司法部门，在死者已经埋葬半年之后重新开棺验尸，得出正确结论，对罪犯绳之以法，对违纪违法的干警追究相应责任，在社会上引起了巨大反响。2001年12月，市人大常委会通过了关于监督司法机关办理案件的暂行规定，明确了个案监督的范围、程序及责任追究等，使个案监督逐步走向规范。（4）实行任前法律考试。要严格公正执法，必须拥有一支执法意识强、执法水平高的执法队伍。为此，市、县两级人大常委会逐步推行任前法律考试制度，促使执法机关的领导和执法人员及时更新和补充法律知识，提高执法人员的专业素质和工作能力，推动执法状况的全面改善。

    （二）政府层级监督机制逐步建立不断完善

    政府层级监督是指上级政府对下级政府、各级政府对所属工作部门及其工作人员的执法活动实施的监督。（1）开展行政执法检查。这是行政执法监督的一个重要手段。我市开展这项工作较早，1986年就根据省政府的统一部署开展包括经济合同法、涉外经济合同法、中外合资企业法等11项法律法规在内的执法大检查，促进了政府经济管理的模式从行政手段为主到以法律手段为主的转变。此后，市政府坚持把行政执法检查摆上重要位置，及时纠正了群众反映强烈的行政违法案件和行政人员违法违纪案件，全市行政执法监督工作跨上了一个新台阶。据统计，从2001年到2004年6月，市、县两级政府组织开展执法检查67次，及时纠正群众反映强烈的行政违法案件361件，处理行政人员违法违纪案件42件（次），行政执法机关及其执法人员依法履职的自觉性得到进一步提高。（2）对行政执法主体进行规范。行政执法主体是行政执法活动的实施者，执法主体是否合法，是否具备执法条件关系到行政执法行为是否合法有效。1998年下半年，我市根据国务院《关于贯彻实施行政处罚法的通知》要求和《福建省行政执法资格认证与证件管理办法》的规定，对本市范围内行政执法机构进行全面审查清理，取消14个不符合执法条件单位的执法资格。2003年上半年，针对机构改革中有关机构变化的情况，市政府对本市范围内的行政执法机构再次进行全面清理，把行政执法单位纳入经常性、法制化管理轨道。（3）认真做好行政复议工作。行政复议是行政执法机关自我纠正执法错误的一种重要监督制度。《行政复议法》正式实施以来，我市受理了大量的复议案件。至2004年底，市级政府收到行政复议申请561件，受理466件，审结462件，对下一级政府及本级政府部门作出的违法行政行为裁决予以撤销、变更的达121件，既保障了公民、法人和其他组织的合法权益，也规范了行政执法行为。（4）逐步推行行政执法责任制。1998年省政府作出关于依法行政的实施意见以来，市工商局等行政执法机关开始探索建立行政执法责任制度。经过6年多来的不懈努力，全市已有537个行政执法单位建立和实行以行政执法责任制为核心，以执法公示制、评议考核制、过错责任追究制为配套的行政执法制度体系。据不完全统计，全市推行执法过错责任追究制后，已追究相关责任者276人，其中给予党纪政纪处分的181人，经济处罚的213人，调离执法部门的13人。通过推行执法责任制，提高了行政机关及其工作人员办案质量和执法水平。

    （三）监察、审计部门对行政执法的专门监督力度加大

    监察部门担负着对国家行政机关、公务员以及行政机关任命的其他人员进行监督的重要职责。近年来，我市两级监察部门不断加大行政执法监督的力度，强化了对行政执法行为的约束。（1）开展行政执法监察。自2001年至2003年底，全市监察部门围绕国有经营性土地使用权出让、建筑工程公开招投标、整顿规范市场经济秩序等重点项目开展执法监察418项，发现执法过程中的存在问题1169个，查出违法违纪金额6795万元，发现案件线索48条，立案查处44件69人。通过执法监察，促使执法机关和执法人员自觉以法律严格规范自己的行为，维护执法机关在人民群众心目中的形象。（2）依法惩治执法队伍中的违纪违法行为，严格规范行政执法人员的职务行为。市县两级监察部门强化了办案职能，重点查处了执法机关人员贪赃枉法、失职渎职及重大违纪案件。据统计，从2001年至2003年底，市县两级监察部门共立案1618件，处理执法部门中的违法违纪人员1454人，其中被追究刑事责任289人，通过办案为国家挽回经济损失5487万元。（3）督促行政执法部门全面实行公开办事制度，提高执法行为的透明度。实行公开办事制度，其实质就是把行政执法行为置在“阳光”之下，为群众直接对权力行使进行监督开通渠道，从而防止滥用执法权力。经监察部门多年的努力，目前全市所有的行政执法部门都已推行办事公开制度，在公开的形式上推行“点题公开”，做到群众要求公开什么就公开什么，避免了执法行为“暗箱操作”，实现监督关口前移，从而促进严格、公正执法。

    审计部门是执法权力制约机制和监管工作的重要组成部分。近年来，我市审计部门加强对执法部门的经济活动进行管理和控制，督促执法部门工作人员严格执行财经法规和财经纪律，在遏制以执法谋取经济利益方面发挥了其他部门不可替代的作用。（1）督促执法部门认真落实罚缴分离制度，严格实行收支两条线。曾经有一段时间，不少执法部门以收费、罚款作为工作人员工资、奖金和执法经费的来源，导致一些执法人员巧立名目滥施处罚，而且把罚款作为唯一的处罚手段，严重影响了执法机关的形象。为了从根本上解决这一问题，市审计局于1994年建议市政府逐步推行罚款的决定与收缴分离的制度，促使罚款收据逐渐规范，明确要求罚款必须全部上缴国库，任何执法部门或个人不得以任何形式截留、私分。执法部门所需经费的拨付，按照国家有关规定执行。为了督促这一制度的实施，市、县两级审计部门多次组织检查，先后查出执法部门设置的小金库173处（次），查出违纪金额8900多万元，建议有关部门严肃查处了市县两级43个乱罚款、乱收费的执法单位，维护了执法权威，改善了执法形象。（2）通过审计及时发现和揭露执法部门中存在的腐败问题。近年来，市、县两级审计部门选择部分执法部门和单位进行重点审计，发现了不少腐败问题。据统计，从2001年至2003年底，全市共审计以公安、交警、法院、土地等重点执法单位为主的行政事业单位671个，查处各种违规金额45760万元，向司法机关和纪检监察部门移送案件线索20件，130多名执法人员受到党纪政纪处分，87名被追究刑事责任。（3）积极配合纪检监察和司法机关查办大案、要案。市、县两级审计部门充分发挥熟悉财务、精通查账的优势，主动配合纪检、监察和检察、公安机关进行审计查证或协助办案。自1984年起至2004年6月，我市两级审计部门不断加大对执法部门的重大违法违规问题和经济犯罪案件的查处力度，共审计17378个单位（项目），查出并处理违法违规问题金额393881万元，向司法机关移交经济犯罪案件90件，通过与纪检监察机关协同办案，共处理行政执法和司法部门违法违纪人员1503人，其中被追究刑事责任336人。为了加大对行政执法监督力度，去年市审计局还与纪检监察机关、检察机关联合下发《关于进一步健全案件移送和加强协作配合工作的意见》，进一步健全和完善案件移送制度、协助查案制度和案件会审制度，为进一步揭露和查处涉嫌经济违法违纪和腐败行为奠定良好的基础。

    （四）检察机关的法律监督逐步深化

    人民检察院的监督是一种法律监督。为确保司法公正，检察机关通过监督司法机关及其工作人员在司法活动中的行为是否合法，保障各项诉讼程序被准确、严格地遵守，保证刑法、民法等实体法的正确执行。近年来，市、县两级检察机关认真履行法律监督职责，着力纠正有罪不究、裁判不公、违法办案、超期羁押等突出问题，促进了严格执法，维护了司法公正。（1）强化刑事诉讼监督。一是开展立案监督。市、县两级检察机关与侦查机关普遍建立案件通报制度，注意发现该立未立案件。自1997年以来，市检察院共监督立案342件，有效地纠正了有案不立、以罚代刑的现象。二是开展侦查监督。针对公安机关在侦查过程中出现的违法行为，市、县两级检察院及时发出纠正违法通知书，并建议有关机关对相关责任人进行纪律处分，对构成犯罪的，则依法追究刑事责任。自2001年以来，建议有关机关对167名责任人进行纪律处分，立案追究65人的刑事责任。三是进行审判监督。对审判监督主要通过抗诉来实现。自2001年以来，市检察院对市中级法院一审刑事判决提出抗诉29件，二审改判19件。（2）加强对监狱、看守所、劳教所监管活动的监督。通过派驻泉州监狱、泉州劳教所和各县（市）看守所的检察室，加强对监所关押、办理减刑、假释、保外就医的监督。近五年来，市检察院纠正超期羁押653人，关押场所不当65人，办理在押犯重新犯罪案件77件106人，查明监管人员在履职中违法违纪10件15人，有效地防止了监管人员执法犯法、侵犯人权的行为。（3）加强对民事审判、行政诉讼活动的监督。着重监督审判不公和显失公平的案件。自2001年以来，受理不服法院已发生效力的民事、行政判决、裁定的申诉案件1015件，认为申诉有理向法院提出抗诉110件，法院经再审改变原判81件，保证了国家法律的正确执行。（4）检察机关内部自我监督不断加强。检察机关掌握着侦查权、批捕权、抗诉权及对法院审判行为的监督权，其执法行为直接关系司法公正，为此，必须加强内部监督以确保自身公正执法。近几年来，我市检察机关切实加强内部监督工作，抓好设立机构、明确职责、完善制度、规范程序等关键环节，形成以执法公示制、岗位责任制、办案考评制、错案责任追究制为主要内容的公正执法制度体系。自2001年以来，市检察院认真受理举报检察干警违法违纪的信件76件，严肃处理9名检察干警，促进了办案质量的提高和执法作风的好转。

    （五）人民法院对外监督和内部监督有序开展

    人民法院的监督包括对外监督和内部监督两个方面，对外监督主要是对行政执法行为的监督，内部监督主要包括上级法院对下级法院监督和本级法院的自我监督。（1）开展行政执法监督。其主要方式是行政诉讼，即公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体执法行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提出诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的诉讼活动。自2000年至2004年5月，我市两级法院共受理一审、二审行政案件1797件，审结1740件，其中，行政执法部门败诉的301件，经法院审理行政机关认识到自已违法而主动撤销或改变原行政行为，取得原告谅解而撤诉的有105件，一批行政执法人员受到相应责任追究。（2）建立法院内部审判监督机制。法院内部监督是法院系统自我纠错、自我制约、自我完善的重要手段。近年来，我市两级人民法院积极探索审判监督新途径，逐步建立健全审判监督机制。一是建立审判流程管理制度。市中级法院制定《审判流程管理制度》，设置“案件流程表”，对每一案件的各个审判环节进行全程动态跟踪管理，促使每个审判人员均能按照审判流程的要求履行职责，确保司法程序的公正。二是建立案件质量评查制度。从2002年5月开始，市、县两级法院全面执行案件质量评查制度，并在考评标准、考评方式、操作流程以及考评结果的利用上作出了相关的规定。两年多来，两级法院共评查案件21600多件，评定不合格案件87件，对53名办理不合格案件的法官给予处罚，立案审查涉嫌违法违纪的法院人员13件15人，其中5件5人移送检察机关处理。三是进一步完善二审监督制度。二审监督制度是指二审人民法院对一审人民法院作出的尚未生效的判决或裁定进行第二次审理的法律监督制度。这是上级法院对下级法院进行监督的有效途径。自2001年以来，市中级法院共审结上诉案件11758件，其中发回重审或改判2457件，体现了实事求是、有错必纠的原则，保证了法律的正确实施。市中级法院还通过设立违法审判责任追究领导小组及办事机构、聘请执法监督员、建立法官“三个档案”（法官廉政档案、法官承办案件质量档案、法官工作效能档案）等措施来加强内部监督。

    （六）以政协民主监督、新闻舆论监督、公民监督为主的社会监督取得成效

    社会监督是非国家性质的监督，一般以人民群众或非国家机关的社会组织为监督主体，以国家机关及其工作人员为监督对象，通过批评、建议、检举等方式来对行使公共权力的行为实施监督。（1）市政协对执法工作的民主监督力度逐年加大。近年来，市政协积极探索民主监督的新途径，充分运用提案、评议等多种形式，加强对执法部门的监督并取得明显效果。如2003年，市政协针对市区11个旧城改造片区共6954套房产证难以办理导致群众积怨多年的问题开展深入调查，发现办证难的主要原因是由于有关部门在执法中互相扯皮、久拖不决导致不作为而产生的，于是就解决这一“老大难”问题向市政府提出23条对策，同时对此进行督查。市建设局、国土局、房管局等执法部门虚心接受意见，重新厘清各自职责权限，在市政府分管领导的协调下，各单位互相配合、全力以赴，终于使这一问题得到妥善解决，不但所有的房产业主都拿到房产证，财政还新增契税6550万元、土地出让金1.36亿元。督办提案也是政协开展民主监督的有效形式。近三年来，市政协围绕推进执法工作先后督办重点提案87件。市政协还通过选派监督员，督促执法部门及其工作人员依法办事，促进执法状况的全面改善。（2）传播媒介对执法工作的舆论监督作用日益凸显。近年来，我市的主要传播媒介积极发挥群众喉舌的独特作用，对执法机关及其工作人员进行了较为有效的舆论监督。《泉州晚报》、《东南早报》通过开设《记者热线电话》、《监督台》等专栏和编发《泉州晚报内参》、《记者热线选编》等，对行政和司法机关及其工作人员在执法中存在的问题给予披露和反映，在社会上产生强烈反响，并引起有关领导的高度重视，促使部分问题得到较为妥善的解决。据不完全统计，《泉州晚报》和《东南早报》近三年来曝光执法部门、执法人员的违法违纪问题达870多条，形成激浊扬清舆论氛围。