统筹推进以大城市和县城为载体的城市化进程
文_蔡继明
改革开放以来,我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程,城镇常住人口、城镇化率以及城市数量快速增加,大城市群成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。根据世界城镇化发展普遍规律,我国仍处于城镇化率30%~70%的快速发展区间,但延续过去传统粗放的城镇化模式,会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险,可能落入“中等收入陷阱”,进而影响现代化进程。改变传统粗放城镇化模式,要促进大中小城市和小城镇协调发展。2022年5月6日,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑,对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。
一、我国城镇化水平和质量需进一步提高2021年我国常住人口城镇化率为64.72%,虽然高于55.3%的全球平均水平,但2019年我国已经进入中高收入国家行列,而中高收入国家的城镇化率平均为66%,高收入国家则平均为81%,美国为82.1%、德国77.3%、日本91.5%。所以,相对于我们这样一个已经进入工业化后期和中高收入的国家而言,我国的城市化水平还有待大幅度提高。
户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距不断扩大。1982—2021年,我国常住人口城镇化率从21.13%上升至64.72%,上升43.59个百分点;户籍人口城镇化率仅从17.6%上升至46.74%,上升29.14个百分点。
2021年我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相差17.98个百分点,这意味着近2.54亿农民工及其家属并没有城镇户籍,但被统计为城镇常住人口,这使得他们并没有在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面享受到城镇户籍人口应有的待遇,由此产生数以千万计的流动儿童、留守儿童、留守妇女和留守老人以及每年高达30亿人次的春运等社会问题。
城市化率远低于城镇化率。在9.14亿城镇常住人口中,除了居住在685个县级以上城市的“市民”,还有近3亿是居住在2.1万个建制镇(包括城关镇)中的“镇民”,如果扣除这些镇民,我国常住人口城市化率会远低于常住人口城镇化率。英语中的urbanization在中文中既可以翻译为城市化也可以翻译为城镇化,这对于发达国家没有差别,因为发达国家的市与镇只有规模大小的差别,没有质的差别。但就中国而言,不仅县级以上城市的行政级别高于镇,而且一般县级以上城市的经济社会发展水平和现代化程度也高于镇,居住在镇区的镇民的生活环境、就业机会和发展空间与居住在城市中的市民相比也还存在较大差别。
根据我们的研究和预测,2021年至2025年,按照每年提升一个百分点,城镇化率预期可达到70%左右;从2025到2035年,有可能达到80%~85%的水平。如果“十四五”期间我国的gdp能按年均5.5%的速度持续增长,到2024年,我国就可以进入高收入经济体行列了(按世界银行标准,高收入经济体人均gni门槛为1.24万美元),而高收入经济体目前城镇化率的平均水平为81.8%。日本在20世纪末达到了90%左右的城市化率。中国达到85%的水平比日本晚了大约40年,目标不能算过高。
二、以大城市(群)为载体加快城市化进程(一)人口向大城市集聚是普遍规律全球人口长期向大城市集聚。从全球城市化发展来看,随着城市化水平的提高,在相当长的时期内,人口会持续向大城市聚集。表1展示了1950—2015年全球不同规模的城市人口占总人口的比重,从中可以看出,大城市特别是特大和超大城市人口占比增长的幅度远大于中小城市。
表1:1950—2035年全球不同规模的城市人口占总人口的比重及预测
图1 近10年一、二线城市全域常住人口保持集聚,三、四线城市全域常住人口加速流出数据来源:各地统计局
我国人口长期向大城市集聚。从人口流动看,2000—2010年、2010—2020年全国常住人口年均增速由0.57%降至0.52%,一、二线城市常住人口年均增速分别由3.42%、1.81%变化至2.37%、2.06%,一线城市人口持续集聚但增速放缓,二线城市“抢人”政策下增速略有上升。同期三、四线城市人口年均增速分别由0.52%、0.15%下降至0.44%、-0.36%,与全国增速差距由0.05、0.42个百分点扩大至0.08、0.88个百分点,人口加速流出。如图1所示。
(二)为何要优先发展大城市从控制污染看:大城市在创造同量gdp的条件下,其污染物排放量远远低于中小城市。而且,由于规模经济的原因,大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市。2016年全国31个重点城市(直辖市和省会城市)工业增加值合计占全国比重为31.6%,而产生的一般工业固定废物仅占全国的9%。而且,31个重点城市的一般工业固体废物综合利用率达76.2%,远高于全国59.5%的平均水平。
从减少耕地占用看:大城市明显优于中小城市。从农村居民点到建制镇、小城市(含县城)、中等城市、大城市、特大城市、超大城市,2016年人均建设用地面积(平方米)依次递减为326、205、122、121、115、100、73。
从就业来看:大城市吸纳就业的能力更强,并且更容易养活低收入人群。特别是在进入服务业主导发展阶段,大城市的发展为服务业发展提供了更广阔空间,这也是在城市化中后期人口更加向大城市集聚的关键。2015年全国外出农民工中有66.3%流入地级以上城市,其中有31.2%流入省会城市和直辖市。2016年31个重点城市(直辖市和省会城市)城镇非私营单位就业人员数合计占全国的33.9%。此外,国家统计局2018年开始正式公布的31个大城市城镇调查失业率一般低于全国城镇调查失业率0.2个百分点左右。
从经济效率看:优先发展大城市更有利于参与国际竞争。国际竞争实质是区域和城市竞争,美日英法等大多数发达经济体最具竞争力的区域均为其大城市。大城市的生产率优势一方面来自人力资本、知识资本等生产要素高度集聚所产生的集聚效应,另一方面来自低效率企业在市场竞争中退出大城市,使得大城市中存活下来的企业具有更高的生产率,即所谓的选择效应。从2016年看,市辖区常住人口1000万人以上的人均经济产出高达11.7万元,是100万人以下城市5.3万元的2.2倍,是100万~300万城市的1.8倍。
(三)我国大城市发展现状我国大城市人口占比还不够高。相对于我国目前的城市化水平来说,我国的大城市人口占比并不高。我国2020年的城镇化率与1960年的日本和1984年的韩国水平相当,但大城市人口占比相较低十个百分点以上(见表2)。根据相关学者的研究,当平均城市化程度达到75.94%左右时,大城市的人口承载能力普遍接近饱和值,此时,城市化由集中向分散转变。分样本模拟结果表明,高收入和中高收入经济体城市化程度的拐点约为87%,中低收入和低收入经济体城市化程度的拐点约为56%。因此,在我国目前的城市化发展阶段,大城市的聚集效应仍有待进一步发挥,人口仍需要进一步向大城市聚集。
表2:中国与美国、日本、韩国城镇化率与大城市人口占比的比较
我国特大超大城市不是太大了而是不够大。从人均gdp看,北京都市区仅相当于首尔都市区的58%、东京都市区的44%、伦敦都市区的34%、巴黎都市区的30%、纽约都市区的25%:纽约都市区的经济份额占gdp的7.9%,上海市为3.7%,北京都市区仅为3.3%。
预计到2035年中国城镇化率将达约75%,对应城镇人口为10.2亿,比2019年增加约1.7亿。未来1.7亿新增城镇人口中约50%来自城乡迁移。19个城市群以1/4土地集聚74%人口,创造90%的gdp,其中城镇人口占比77%。到2035年1.7亿新增城镇人口中约80%将分布在19个城市群,约60%将分布在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等七个城市群。中国未来有望形成长三角、京津冀、长江中游、山东半岛、成渝等5个人口亿级城市群,10个以上1000万级城市,12个左右2000万级大都市圈。
三、县城城市化和补短板强弱项不能“一刀切”(一)县城是推进乡村振兴和新型城镇化的重要载体2019年县城及县级市城区gdp占全国gdp的近1/4,县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿、0.9亿人左右,占全国城镇常住人口的近30%。正因为如此,“十四五”规划《建议》提出,要“强化县城综合服务能力,把乡镇建成服务农民的区域中心”,“推进以县城为重要载体的城镇化建设”,国家发改委2020年6月印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》,明确提出4大领域17项建设任务,并在《附件1 县城城镇化补短板强弱项项目范畴》中,分别详细阐释了17项建设任务的具体建设内容。
(二)县域城镇化不能同步推进在中共中央“建议”和国家发改委“通知”精神的鼓舞下,各地正在纷纷制定县城补短板强弱项实施方案,涉及的投资额少则几百亿,多则几千亿。我国财政收入增长率近十年来逐年下降,当前省、地、县三级财政自给率分别为66.7%、65.4%,33.1%,县级财政面临严重困难,县城人均建设资金仅相当于城市城区的不到6成,绝大多数县城成百上千亿补短板强弱项的投资靠自己的财力是根本不可能完成的,而中央和各省市级财政的财政转移支付也不可能满足各县城庞大的补短板强弱项投资计划。
不仅如此,我国劳动人口已出现多年负增长,2021年人口自然增长率已下降到0.34‰,净增人口只有48万,可以预计未来10年人口将呈负增长。而在人口负增长的同时,人口从农村进入城市,从中西部流向东部,从小城镇流向大城市的趋势又不可逆转,在这种情况下,未来越来越多的地区和中小城市将陷入人口收缩,更何况2/3财政不能自给的县城和2万个平均人口不足2万的建制镇。这意味着“一刀切”一拥而上的县城补短板强弱项不仅会受到财政预算的约束,而且会违反人口增长和流动的客观趋势。
也正因为如此,中共中央、国务院《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》确定的指导思想是:坚持以人为核心推进新型城镇化,尊重县城发展规律,统筹县城生产、生活、生态、安全需要,因地制宜补齐县城短板弱项。具体工作要求是:顺应县城人口流动变化趋势,立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位,选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展,防止人口流失县城盲目建设,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这就为我们推进以县城为重要载体的城镇化指明了方向。
(三)全国县城和特大镇的分类和功能定位上述我国人口增长放慢乃至负增长的趋势和人口向大城市积聚的规律,决定了我国县城不可能具有同等的发展空间和机遇,有些具有比较优势的县城可能会保持与城市同步发展,有些不具有比较优势的县城则可能面临萎缩或在某些方面减量发展,为此,必须把补短板强弱项的有限资源在不同类型的县城中合理配置。根据各县城现有的人口规模、经济发展水平、产业结构、城市基础设施、公共服务水平、自然资源禀赋、距离大城市(含特大、超大城市和城市群都市圈)远近和交通条件等,我们将现有1494个县城和158个镇区常住人口20万以上的非县级政府驻地特大镇划分为如下四类:第一类县城已经具备撤县建市的条件,很快会构成大中小城市体系的重要组成部分,其县城产业形态是综合型;第二类县城比邻大城市或位于大城市群和都市圈,具有得天独厚的地理优势,不仅在承接大城市产业转移方面近水楼台先得月,而且更便于为大城市提供农副产品以及乡村旅游休闲居住养老等各种服务,其县城产业形态为服务主导型;第三类县城虽然比较偏远,但因有特殊的资源禀赋如丰富的矿产资源、优美的自然环境、历史文化遗产以及特色产业,在吸纳周边农业转移人口进城务工和定居方面可以起到偏远大城市不能起到的作用,在城市化进程中也有一定的发展空间,其县城产业形态为工业主导型;第四类县城不具备吸纳农业转移人口就业和农村居民市民化的有利条件,但能够为周边农区提供生产和生活服务,具有促进乡村振兴和城乡融合发展的积极作用,其县城产业形态为农业主导型。
(四)县城城市化和补短板强弱项要因城施策首先,对于已具备改市或区条件的县镇,一方面要加快行政体制改革,破除阻碍县镇城市化的体制和政策障碍,打破传统的行政区划限制,直接升级为市或区;另一方面要提高行政、司法、治安、交通等治理能力,缓解行政和社会治理压力,加强相应的公共服务和基础设施建设,这两个方面都有赖于省市及中央政府的支持和能力。
其次,对于大城市周边的县镇,应当发挥其地理区位优势,加强基础设施建设联通(如半小时都市圈),为临近大城市提供所需要的第三产业,并实现基础设施联通,这方面的弱项和短板,需要相关市、县、镇三方共同努力,通过协商确定各自应承担的责任。
再次,对于虽然不在特大超大城市周边,但自身自然资源、历史文化较为丰富的县,要着力发展特色产业,并通过加强交通设施建设增加其可达性,这方面的弱项和短板特别需要上级政府给予支持和帮助。
复次,对于远离城市、交通条件较为不便、特色产业不突出的县,应当以辐射周边农村为导向,完善公共服务和基础设施,为周边农村居民来县城居住、教育、养老、休闲提供条件。产业是城镇化的基础和前提。推动新型城镇化,提高生产效率,让农民转移就业,要千方百计发展产业,产业是最重要的基础,有什么样的产业,就会有什么样的城市。必须发展好产业,支撑新型城镇化,不断满足人民群众对美好生活的向往。由于这些地区承担了保证国家粮食安全、生态安全的责任,中央政府应加大财政转移支付力度,帮助这些县城完善公共服务和基础设施方面的短板,强化为农业生产服务的弱项。
统筹推进以大城市和县城为载体的城市化进程
本文2022-11-01 20:06:17发表“毕业论文”栏目。
本文链接:https://www.wenmi123.com/article/382499.html
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