关于增强行使代表建议权实效的实践与探讨

　　2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出：“中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。”人大代表提出议案建议(以下简称代表建议权)，是依法履职行权、参加管理国家和社会事务的基本方式。近年来，各地积极探索实践代表建议工作，不断推进制度化、程序化、规范化建设。新形势下，需要进一步创新方式，加强服务，增强实效，行使好代表建议权，助力高质量发展。

　　1、代表建议权属性认识有待澄清。属性涉及事物本质，认识属性有利于强化改造、促进事物发展的力量。实际中，对代表建议权属性认识常常被忽视，如有的认为代表建议权仅是听取、反映群众意见，“一提了之”，提、办、督三者割裂;还有的把代表建议权作为一项普通的代表工作对待，没有充分认识其法定性、办理期限性等特点，督办底气不足，办理出工不出力。这些认识和现象会弱化代表建议权的行使，影响其完整功能行使和应有作用发挥，造成法律规定和群众期盼的应然与实然之间鸿沟。

　　2、建议质量有待提高。建议质量直接影响是否办得了、办得好。近年来有的代表写不好、写不了建议的问题日益凸现，成为制约建议办理效果的“瓶颈”。如有的建议多事多议不符合一事一议要求，有的违反法律政策，有的调查不深入、表述不明确、措施不具体操作性不强，等等。诸如此类质量不高的建议，最后办理效果自然不佳。这实质上造成代表建议权搁置或行使打折扣。

　　3、督办力度有待加强。法无授权不可为，这是公权力行使的一条重要原则。一是规定不明确。目前，法律上对代表建议的交办和报告办理情况作了规定，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十九条规定代表提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人大常委会办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复;《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第42条第一、二款对办理建议机关、组织的办理工作要求作出规定，第三款对代表建议办理情况向人大常委会报告作出规定。但对于人大代表建议督办主体和如何开展建议督办并没有明确规定，造成实践中对要不要督办、如何督办等产生模糊认识。如有的认为督办主体仅是建议交办机构，有的认为是与代表工作有关的工作机构。认识不清，职责不明，必然会软化督办工作。二是代表被满意现象仍然存在。办理仍存在“重答复，轻落实”、“重结果，轻过程”问题，吸纳代表介入办前、跟进办中不够，办后即成事实即便不理想，经过职能部门反复做思想工作，代表碍于情面，不便得罪职能部门，代表也只好“被满意”。三是持续跟踪办理不够。对于需跨年办理的b类建议缺乏持续跟踪，有的当年办理比较认真，而跨年办理应付搪塞，不了了之，使办理成为“半拉子工程”。

　　针对上述问题，笔者认为需要从以下方面进行破解：

　　1、深化对代表建议权法律属性认识，树立督办建议即监督思想。综合法律规定分析，从根本上讲，代表建议权本质属性，是法律赋予人大代表的一种监督权利,其内涵不仅包括提出，还包含办中跟进和办后评价。

　　(1)代表建议权目的符合监督的功能设计。监督是现代民主宪政体制中一种必需的独立功能设置，是基于“坏的假设”而建立的一种必不可少的防范、制约装置与机能，其基本功能是对行政权和司法权的制约、纠正。而建议是人大代表深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的成果，不是评功摆好，唱赞歌，而是针对现实问题提出改进措施，目的是兴利纠弊、促进整改、解决问题，这与监督功能一致。

　　(2)宪法和法律赋予代表具有监督权。《中华人民共和国宪法》第二十七条、第四十一条赋予中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和