新常态下府院联动机制的探索与构建

【摘要】介绍了破产审判中府院联动机制的延伸和内涵，从事前、事中、事后详细阐述了府院联动机制的功能，并对府院联动的必要边界作了分析探索，力图构建制度化的协调联动机制。

【关键词】破产 府院联动 协调 机制

[引言]破产案件处置不仅是专业性很强的法律事务，也是综合性很强的社会工作，其涉及的利益主体多、协调事项多，在《企业破产法》实施配套立法和制度尚不健全的情况下，制度化的破产审判府院联动机制的建立，依然是以法院主导破产工作，通过政府协调处理社会管理公共服务，让司法权监督行政权运作，以优化社会资源配置，平衡相关各方利益，维护社会和谐稳定，加快 “僵尸企业”处置，实现市场出清，推动地方经济高质量发展。

当前中国经济新常态迈向新阶段，受疫情影响，在深化供给侧结构性改革的浪潮中，如何积极适应和把握“调结构、稳增长”的需要，有针对性地处置好经济结构性调整引发的一系列破产案件，建立常态化的破产审判府院联动机制显得尤为必要。

一、府院联动机制的内涵和延伸

府院联动机制，其中的“府”指政府，“院”即法院。府院联动机制，“是在破产企业审判和处置工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制”。

虽然现行的《企业破产法》基本明确了在破产程序中各相关主体的职责与路径，但对政府协调配合职责规定的缺失，使得许多地方政府在介入破产案件时，畏首畏尾，不敢主动作为，而构建府院联动机制就为政府介入破产案件提供了合法合理的方式及途径——政府各职能部门和人民法院通过设立联席会议办公室等机构，建立有效的联动机制，相互协调、信息互通，对企业做到提前预防、及时救助、有序退市，以最快捷的效率、最低廉的成本、最合理的方式、最合法的程序推动供给侧改革以及处置僵尸企业，有利于发挥政府在规范经济秩序、促进经济转型升级的行政职能。

为什么处置僵尸企业必须要大力推行府院联动机制？道理其实很简单，企业自设立开始，直至企业最终注销，退出市场，一直都在和政府职能部门打交道。刚开始设立时，需要到工商（市场监管）部门名称核准、办理设立登记，设立后还要办理税务登记，若需要其他行政许可，还要和消防、环保、食品卫生等等部门打交道。当然，企业在运营过程中，上述职能部门如影相随，时刻相伴企业左右。如果企业产品外销或需要进口，还要和海关有联系，还有商务、发改、经信等部门，若需特殊项目资金，还要有专门的职能部门相对口……直至企业解散注销，还要最终办理税务注销、工商注销。如此讲来，在我国企业法定的立法体系中，企业的一生一直有政府各项管理职能左右其间。所以，处置破产企业过程中，不可能离开政府职能部门，若职能部门的各自为政，或政府采取消极放任态度，处置的效果肯定会大打折扣，最终可能会引发更大的社会危机，影响社会稳定。

政府机关参加破产案件的协调工作，发挥政府的维稳、公共管理和市场监管职能，政府可以利用其协调能力和资源配置能力，弥补市场经济运行的弊端，综合运用行政监管机制、经济手段、法律措施等减少破产给社会带来的震荡。以最低的成本、最高的效率，合理、合法、快速处置破产企业及企业破产所衍生的一系列社会问题。故“府院联动机制适用的目标，是使政府在破产审判之外更好的发挥其社会调整作用”。

二、府院联动机制的功能

自2007年6月《企业破产法》实施以来，最高人民法院先后出台了三个破产法方面的司法解释，但各地对企业破产的认识非常不均衡，江、浙、沪、粤沿海经济较发达地区破产案件数量大幅增长，在破产审判中作出了许多有益的探索，但内地仍有很多法院不愿意办理破产案件，一方面审理周期长，另一方面破产过程中会有很多不稳定因素，如职工安置问题、民间借贷危机问题等，其中一个主要因素就是政府职能缺位。在破产企业处理过程中，府院联动机制是否真正建立、是否有序开展、是否良性运行关系着整个破产处理过程是否合法、高效、有序。

一是提前预防功能。

府院联动机制一旦形成一个成熟稳定的制度，它所起的作用不仅仅是对破产企业的最终处置，其一个非常重要的作用将会显现：提前预防。因为任何事情的产生都会有其征兆，企业从正常向破产转化也不例外，如：企业税收减少、劳动争议增多、偿债能力降低、合同纠纷量上升、股东纠纷长期不能解决、管理陷入僵局、重要项目投资失败等等，这些征兆都有可能预示着企业可能会陷入经济困境，若不及时处理，小问题积累起来就会成为大问题，从而导致企业最终无法挽救。在良性的府院联动机制运行基础上，政府职能部门及时介入，了解企业的实际困难，在不违背市场机制的前提下，对企业提供帮助，为企业竖起一道防火墙，可以让其能够继续健康存续。

同时，对破产企业的判断和识别也非常重要，通过评估涉困企业欠薪、欠税、欠息、涉诉、对外担保等风险情况，实时研判、甄别，对于无产可破的僵尸企业及时纳入破产程序进行清算，对于尚有救助价值，暂时处于困境的企业，及时启动“执转破”程序，通过重整或和解，维持营运和转型，使危困企业涅槃重生。

二是事中救助功能。

府院联动机制还有一个功能就是事中救助。这主要是对于那些已经陷入困境中的企业，但还不至于对其进行破产清算、让其彻底退出市场。很多陷入困境的企业僵而不死，都还拥有优质资产、不错的产能以及相当规模的市场网络，只是由于企业缺乏各项资源合理配置的必要措施，无法依靠自身力量重新调动企业的生命活力。在此基础上，政府可以适度参与，协助企业来完成资源的合理配置，如：引入新的投资人、注入新的融资、给予减免税负和财政资金支持等。

在法院裁定重整后，对于陷入经营困难的企业，政府各职能部门应本着救助企业的目的，建立一整套企业救助制度体系，如：企业信用恢复、经营行为恢复、税费优惠、资产有效组合（包括各项变更手续）、土地增容变性、企业股权调整、融资渠道的构建等等。人民法院在此过程中并非只是审理案件，对案件监督指导，必要时还要向政府职能部门提出司法建议，力促对企业的救助更加合理、合法、高效。

三是解决破产衍生问题。

破产法是一个社会外部性极强的实践性法律，在企业破产程序中除了要解决债务清偿、财产分配、企业挽救等破产法问题外，还会产生一系列需要政府履行职责解决的与破产相关的社会衍生问题，如职工的救济安置、重整企业信用修复、涉破产的税费缴纳与工商注销登记问题等，需要进行大量的社会协调工作。在此过程中，政府能够起到的维护社会稳定的职能也是必不可少的。这就决定了破产审判工作尤其是重大破产案件的审判工作往往离不开外部支持，尤其是地方党委与政府的支持。

在我国目前强调的深化供给侧结构性改革、优胜劣汰、处置僵尸企业、实现“三降一去一补”目标、国企改革等大背景下，地方各级政府还要在其权限范围内主动承担起可能的立法建制的责任，以解决破产衍生问题的常态化、规范化调整，例如建立保障无产可破案件破产费用与管理人报酬的破产基金、保障职工债权清偿的工资保障基金，挽救破产企业的税收优惠，重整企业信用修复等制度。

三、府院联动机制的构建

建立“府院联动”机制，需要准确界定破产程序中政府与法院的各自职能，坚持政府牵头、部门联动、法院主导、属地管理的原则，设立常态化的企业破产工作协调机构，全面落实政府应当提供的公共服务和社会管理职能，建立由政府主导风险管控与事务协调、法院主导司法程序的一体化处理模式。

（一）组织协调机制。

一是要充分发挥政府、法院和各相关部门的职能作用，建立由府院相关领导和相关部门组成的企业破产处置府院联动机制领导小组，由政府、法院、公安、司法、信访、自然资源和规划、住建交运、房管、人社、税务、市场管理、招商、商务，以及地方投融资平台公司、属地乡镇、街道等为成员，加强府院协同联动，形成企业破产审判合力，统筹解决企业破产重整盘活工作中存在的困难问题。

二是要细化职责分工，建立企业破产协调工作机制，就债务处置、资产盘活、政策引导等不同工作内容明确职责分工。同时，设立常态化的企业破产工作协调机构，以便于统筹协调日常事务。常设工作机构可设在政府办公室（或法制机构），作为专门破产行政事务管理机构，行使破产管理权，推进破产计划制定、破产管理人准入与管理、个案管理人指定、监督各