关于优化工业用地市场化配置的调研报告

——以宁波市为例

 
   工业是宁波的优势，也是宁波的根基，工业经济的规模、质量、综合竞争力位居国内同类城市前列。优化土地资源市场化配置，强化工业用地要素保障，对宁波“十四五”时期经济社会高质量发展开好局，锻造硬核力量、唱好双城记、当好模范生、加快建设现代化滨海大都市具有重大的意义。本调研报告聚焦2017年以来宁波全市的工业用地一、二级市场交易情况和存在的主要问题，并对此进行分析，提出优化工业用地市场化配置的对策建议。

总体来看，目前我市工业用地市场主要存在着一级市场配置方式不完善，二级市场交易规则不明、服务和监管不到位，一、二级市场价格剪刀差较大等问题，亟需通过改革进行深化完善。

一级市场方面——

完善工业用地供应方式

工业用地50年的出让期限与工业企业平均15年左右的生命周期不匹配。近年来不少城市已经推出弹性土地出让制度，如北京、上海、广州、深圳、成都等地都已先后出台文件将出让年限定为20年，杭州、苏州、舟山则为30年。我市在2015年选取余姚、慈溪市开展了20年、30年期弹性出让试点，显著降低了企业用地成本，但是总体推进情况不理想，主要原因一是由于各地政策不统一，企业优先选择50年期工业用地；二是工业用地的出让金一般都是返还给乡镇用于支付做地成本，乡镇对弹性出让没有积极性。建议全市范围内一般工业项目统一实施20年或30年弹性年期出让制度，重大产业或战略性项目可按50年出让，对享受优惠地价的重大产业招商项目，逐步推行先租后让制度；实行财政资金支持，对实施弹性出让的工业用地，出让金市级统筹部分全部返还区县市，同时建立市级产业基金，对弹性出让乡镇财政缺口大的地块，予以一定的资金支持。对弹性年期出让的工业用地，出让价格近阶段可直接按照弹性年期和最高50年的比例确定，暂不考虑资金的贴现因素，予以政策支持。

一级市场工业用地实行弹性年期后出让价格的大幅下降，有两个方面的作用：一是可有效降低企业的用地成本，减少企业囤地炒地的动机；二是有利于降低二级市场交易价格，同时也可进一步体现不同剩余年限对价格的影响。

 分类实施工业用地保障

将工业用地需求分为招商引资保障类用地、扶持做大做强类用地和市场充分竞争类用地，采用不同的保障方式。一是对招商引资保障类用地，探索市场配置与招商引资有机挂钩。参照深圳、厦门等地的做法，在土地供应前，把公开竞争的环节前置，实施招商引资要求遴选机制，精准设置产业门类、投入产出、生产技术、招商要求等，确保项目符合高质量发展要求。以项目遴选的公开透明来实现土地出让的公开公平，以后续税收贡献来弥补出让地价优惠。二是对扶持做大做强类用地，根据亩均效益评价结果，科学研判企业的成长空间和发展预期，合理确定用地规模，明确企业产业导向，确保项目做大做强。三是市场充分竞争类用地，实行“控地价、竞贡献”出让方式，即地价控制在一定区间内，当地价达到上限时，转为竞税收，税收高者竞得土地。

 充分保障小微企业园用地需求

将小微企业园建设用地纳入年度土地储备计划和年度土地供应计划，统筹当年新增建设用地、历年“批而未供” 土地、存量盘活挂钩指标，优先用于小微企业园建设用地。市级层面每年安排一定量的新增建设用地计划指标用于小微企业园滚动发展。结合全域土地综合整治和老旧工业点改造提升，鼓励和引导通过存量土地依法收回、市场主体自行改造提升和“退二进三”再开发等措施，打造现代化小微企业园。

工业地产项目开发按照“保本微利”的要求，以“限房价、竞地价”方式，项目建成后的最高出让价格须在实施方案和用地招拍挂条件上予以明确。工业地产要合理确定租售比例，开发自持比例和转让条件，防止工业厂房炒作，非生产性经营用房必须由开发商自持且只能供入园企业使用，自持年限与土地使用年限一致。

 完善用地项目履约监管机制

必须健全项目全生命周期监管体系，实行“谁提出，谁监管”的多部门联动的项目履约监管机制，强化工业用地项目供后监管。一是强化新增行业项目引进后的共管机制，目前我市已实现工业用地标准地出让，但标准地出让后的部门共管协作机制尚未建立，应尽快建立和完善。二是要优化存量土地盘活部门协调机制。在闲置土地处置、低效企业退出等方面，应建立共管共用的长效管理机制。三是强化行政审批统筹考虑。例如划拨土地补办出让审批、原地增容审批、临时改变房屋用途审批等，应统筹考虑，进一步融入低效企业清退的强制途径。

二级市场方面——

 建立健全土地二级市场交易平台

重点围绕“建立交易平台、实现信息集聚、规范交易规则、完善政府服务和监管”等方面，加快土地二级市场建设，完善土地二级市场交易规则，搭建线上线下交易平台，发挥市场对土地资源配置的决定性作用。继续探索预告登记转让制度。对开发投资总额未达到25%以上的存量工业用地，继续深化试行预告登记转让制度，待达到要求后依法办理不动产转移登记手续。工业用地涉及以划拨、协议出让、“标准地”出让等方式取得的建设用地使用权转让、出租, 以及预告登记转让、分割转让等，均纳入土地二级市场交易平台公开交易。

 建立工业用地二级市场管控机制

建立健全出让土地首次转让审核制度，对其出让合同、投资建设协议等履约情况依法依规进行审核，尚未通过竣工验收的，应当签订补充协议，约定开竣工及投入产出等相关事项。完善工业用地分割转让审批制度，允许出让合同无限制、已完成竣工验收、具备独立分宗条件的工业用地，在满足国土空间规划、消防安全、环境保护等相关要求下经批准后分割转让盘活。完善公示地价体系，定期发布工业用地标定地价，防止市场交易价格异常波动。实施优先购买制度，申报价格比标定地价低20%以上的，各地土地储备机构可行使优先购买权。强化交易事中事后监管，自然资源规划部门以及监管协议执行的单位应对其出让合同、投资建设协议等履约情况依法依规进行监管，对违反有关法律法规或不符合出让合同（划拨决定书